Ustrój i kompetencje

Jak stosować przepisy antykorupcyjne w samorządach

Adobe Stock
Osoby wydające decyzje w imieniu wójta muszą stosować się do przepisów antykorupcyjnych. Większość zakazów obowiązuje tylko w okresie zatrudnienia, ale niektóre ograniczenia istnieją jednak także po tym okresie.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydenta miasta), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Nie znaczy to oczywiście, że wójt musi realizować te kompetencje osobiście. Może on upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, w imieniu wójta (art. 39 ust. 2 u.s.g.).

Czytaj także: Nie wolno łączyć funkcji w gminie z prowadzeniem biznesu

Upoważnienie to jest pełnomocnictwem administracyjnym (por. art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a.). Powinno zostać udzielone w formie pisemnej. Podkreśla się, że należy skierować je do konkretnej osoby i możliwie precyzyjnie ustalić jego zakres, gdyż upoważnienie nie może być blankietowe.

PRZYKŁAD:

Wójt chce upoważnić pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w jego imieniu poprzez wskazanie w regulaminie organizacyjnym urzędu, które stanowiska łączą się z uzyskaniem upoważnienia. Nie można udzielić upoważnień w ten sposób, gdyż muszą być one imienne. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. I OSK 3369/15, LEX nr 2315705), forma i treść upoważnienia muszą być zgodne z art. 268a k.p.a. Upoważnienie powinno jasno wskazywać: kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu (wójta). Można udzielić go tylko konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko. Gdyby w regulaminie wymieniono stanowiska łączące się z uzyskaniem upoważnienia do wydawania decyzji, to taki wykaz miałby informacyjny charakter, ale nie wywoływałby skutku w postaci udzielenia upoważnienia konkretnemu pracownikowi. Upoważnienie mogłoby wynikać z regulaminu organizacyjnego tylko w sytuacji, gdyby dotyczyło imiennie określonego pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2017 r., sygn. V SA/Wa 1591/16, LEX nr 2342786).

W wyroku NSA z 9 maja 2008 r. (sygn. II OSK 531/07, LEX nr 510870) zwrócono uwagę, że upoważnienia udzielane przez wójta podległym mu urzędnikom nie tracą mocy prawnej z chwilą gdy konkretna osoba, która udzieliła tych upoważnień, przestanie piastować urząd wójta.

Ograniczenia w prowadzeniu działalności

Do osób wydających decyzje w imieniu wójta mają zastosowanie zakazy wynikające z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (dalej o.d.g.) – por. art. 2 pkt 6 o.d.g. Zgodnie z art. 4 o.d.g. zasadą jest, że osoby te nie mogą:

- być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego,

- być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność,

- być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,

- być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą,

- posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek oraz

- prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W myśl art. 6 ust. 1 o.d.g. zakaz zajmowania stanowiska członka zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółki prawa handlowego nie dotyczy sytuacji, gdy dana osoba została zgłoszona do objęcia takiego stanowiska przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 proc. kapitału zakładowego lub 50 proc. liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki, inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego bądź związek metropolitalny (dana osoby nie może być zgłoszona do więcej niż 2 spółek z udziałem tych podmiotów). Natomiast zakaz prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą nie obejmuje:

- działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także

- pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2190) – chodzi tu o spółki, w których uprawnienia z akcji lub udziałów wykonują podmioty reprezentujące: Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego bądź ich związki, państwowe osoby prawne lub komunalne osoby prawne.

Wybór lub powołanie do władz spółki, spółdzielni lub fundacji z naruszeniem zakazów określonych w art. 4 o.d.g. są z mocy prawa nieważne i nie podlegają wpisaniu do właściwego rejestru (art. 9 o.d.g.).

PRZYKŁAD:

Załóżmy, że osoba wydająca decyzje w imieniu wójta rozważa dodatkowe zatrudnienie, na niewielką część etatu, w spółce z o.o. Zdaniem tej osoby, będzie to dopuszczalne, gdyż nie chodzi tu o zatrudnienie, które mogłoby wywołać podejrzenie o jej stronniczość lub interesowność. Taka interpretacja przepisów nie jest jednak prawidłowa. Zgodnie z art. 4 pkt 2 o.d.g. osoba wydająca decyzje w imieniu wójta, w okresie zajmowania takiego stanowiska, nie może być zatrudniona lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o jej stronniczość lub interesowność. W wyroku WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2009 r. (sygn. II SA/Sz 114/09, LEX nr 536140) zwrócono uwagę, że przepis ten obejmuje 2 sytuacje i zakazuje:

- zatrudnienia w spółce (ten zakaz ma bezwzględny charakter i obowiązuje niezależnie od tego, czy zatrudnienie mogłoby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność) oraz

- wykonywania innych zajęć w spółce (tylko ten zakaz jest względny i zależy od możliwości wywołania podejrzenia).

W art. 5 ust. 2 o.d.g. przyjęto, że w razie naruszenia zakazów z art. 4 o.d.g. przez osobę wydającą decyzje w imieniu wójta, wójt rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie rozwiązania umowy. W myśl art. 5 ust. 6 o.d.g. jest to równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy (dalej k.p.).

W orzecznictwie podnosi się jednak, że naruszenie zakazów z art. 4 o.d.g. może być zawinione w różnym stopniu (od winy umyślnej, przez rażące niedbalstwo do winy nieumyślnej) bądź nawet całkowicie niezawinione oraz że rozwiązanie umowy o pracę w trybie art. 5 ust. 2 i ust. 6 o.d.g. wymaga zaistnienia przesłanki w postaci winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2016 r., sygn. I PK 178/15, LEX nr 2076684).

Dodatkowy roczny zakaz zatrudnienia

W art. 7 ust. 1 o.d.g. zastrzeżono dodatkowo, że osoby, które wydawały decyzje w imieniu wójta, nie mogą – przed upływem roku od zaprzestania zajmowania tego stanowiska – być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach dotyczących tego przedsiębiorcy. Nie dotyczy to tylko decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach.

W uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić komisja powołana przez Prezesa Rady Ministrów (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 30 kwietnia 1998 r. w sprawie organizacji pracy, składu oraz zasad wynagradzania członków komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, DzU. z 1998 r. nr 55, poz. 352 ze zm.).

PRZYKŁAD:

Załóżmy, że osoba wydająca decyzje w imieniu wójta otrzyma propozycję zatrudnienia od przedsiębiorcy, którego sprawę załatwiła. W takim przypadku obowiązują ograniczenia z art. 7 o.d.g. Po zaprzestaniu zajmowania stanowiska (łączącego się z upoważnieniem do wydawania decyzji w imieniu wójta) w urzędzie gminy osoba ta musi odczekać rok zanim zatrudni się u tego przedsiębiorcy. Wcześniej może zatrudnić się u niego tylko za zgodą komisji powołanej przez Prezesa Rady Ministrów. Wniosek o zgodę składa się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Komisja rozpatruje sprawy w składach 3-osobowych. Jej decyzje są podejmowane w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o zgodę i są ostateczne. W razie zatrudnienia osoby, która wydawała decyzje w imieniu wójta, wbrew warunkom z art. 7 o.d.g., przedsiębiorcy groziłaby kara aresztu albo kara grzywny (art. 15 o.d.g.).

Oświadczenia majątkowe

Zgodnie z art. 24h ust. 1 u.s.g. osoba wydająca decyzje w imieniu wójta składa oświadczenia o swoim stanie majątkowym, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2020). Oświadczenia składane są wójtowi.

W art. 24h ust. 5 u.s.g. przyjęto, że osoba wydająca decyzje w imieniu wójta składa pierwsze oświadczenie w terminie 30 dni od dnia zatrudnienia, a kolejne co roku do 30 kwietnia (według stanu na 31 grudnia poprzedniego roku) oraz w dniu rozwiązania umowy o pracę. Obowiązek złożenia oświadczenia wiąże się jednak z upoważnieniem do wydawania decyzji w imieniu wójta, a nie z samym tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę.

Jeżeli terminy te nie zostaną dotrzymane, wójt, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu do złożenia oświadczenia, wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin. Niezłożenie oświadczenia mimo upływu tego dodatkowego terminu powoduje utratę wynagrodzenia – za okres od dnia, w którym oświadczenie powinno być złożone do dnia jego złożenia (art. 24k ust. 1 pkt 2 u.s.g.).

W art. 24k ust. 3 u.s.g. przewidziano, że niezłożenie oświadczenia powoduje rozwiązanie umowy o pracę, najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do jego złożenia. Jest to równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. (art. 24k ust. 4 u.s.g.). Również w odniesieniu do tej regulacji podnosi się jednak, że w razie braku zawinienia oraz lżejszych postaci winy, sankcja w postaci rozwiązania umowy byłaby nieproporcjonalna do zachowania pracownika (por. uchwała SN z 5 kwietnia 2007 r., sygn. I PZP 4/07, OSNP 2007/23-24/340).

Zakaz przyjmowania świadczeń

W art. 24m ust. 1 u.s.g. przyjęto, że osoba wydająca decyzje w imieniu wójta, która – biorąc udział w wydaniu rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach dotyczących danego podmiotu – miała bezpośredni wpływ na treść tego rozstrzygnięcia, nie może przyjąć od tego podmiotu jakiegokolwiek świadczenia o charakterze majątkowym. Chodzi tu zarówno o świadczenie nieodpłatne, jak i odpłatne, ale w wysokości niższej od jego rzeczywistej wartości. Zakazane jest także przyjmowanie świadczeń od podmiotu zależnego od przedsiębiorcy, którego dotyczyło wydane rozstrzygnięcie (por. art. 24m ust. 2 u.s.g.). Zakaz ten obowiązuje nie tylko w okresie trwania zatrudnienia osoby wydającej decyzje w imieniu wójta, ale również przez 3 lata po jego ustaniu. Omawiany zakaz nie dotyczy:

- nabycia przedmiotu lub usługi dostępnych w ramach publicznej oferty,

- przedmiotów zwyczajowo wykorzystywanych w celach reklamowych i promocyjnych oraz

- nagród przyznawanych w konkursach na działalność artystyczną. ?

Ważne przepisy

art. 24h ust. 1-3, ust. 5-11 i ust. 13, art. 24i, art. 24k ust. 1 pkt 2 i ust. 3-4, art. 24l - 24m, art. 39 ust. 1-2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 994 ze zm.),

art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1257 ze zm.),

art. 2 pkt 6, art. 4, art. 5 ust. 2 i 6, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-6, art. 9, art. 15 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1393),

art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 917 ze zm.).

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL