Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Ustrój i kompetencje

Zmiana granic administracyjnych gminy – formalność czy wyzwanie?

Adobe Stock
Aprobata sšsiednich gmin i rzetelne konsultacje z mieszkańcami to połowa sukcesu. Konieczna jest również decyzja ministra właœciwego ds. administracji publicznej, który opiniuje każdy wniosek o zmianę granic gminy.

Z ostatnich wyliczeń dokonanych przez Resort Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że w latach 2007-2017 do ministra właœciwego do spraw administracji publicznej wpłynęło 217 wniosków dotyczšcych zmian granic gmin oraz zmian granic miast położonych na terenie gminy. Rada Ministrów podjęła decyzje o dokonaniu 133 zmian w zakresie granic gmin oraz granic miast położonych na terenie gminy.

Każdego roku liczba wniosków utrzymywała się w granicach od 14 do 21, z wyjštkiem lat wyborczych – tj. 2009 roku, kiedy to do MSWiA trafiło 35 wniosków, a w 2013 roku 31. Takie skoki mogš sugerować prostš zależnoœć aktywnoœci włodarzy w składaniu wniosków o zmianę granic i oczekiwań zwišzanych z wynikiem wyborczym. Bioršc jednak pod uwagę wymagania ustawowe, jakie muszš spełnić wnioski o zmianę granic gminy, koniecznoœć opracowania licznych analiz, konspektów, studiów i innych dokumentów obrazujšcych uzasadnienie dla nowego układu administracyjnego konkretnych gmin, to nie lada wyzwanie.

Podstawa w ustawie samorzšdowej

Mimo, że korekty na mapie administracyjnej Polski dokonywane sš regularnie od poczštku reaktywacji samorzšdu terytorialnego, ustawowe wskazówki sš doœć skšpe i tworzš przestrzeń do indywidualnych interpretacji już na etapie wniosku rady gminy. Dodatkowo, skutki prawne zmian granic administracyjnych gmin nie zostały wprost okreœlone w przepisach prawa. Stšd każdš kwestię zwišzanš ze zmianš granic Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatruje indywidualnie, bioršc pod uwagę uwarunkowania lokalne i regionalne.

Gdzie szukać instrukcji zwišzanej z przeprowadzeniem zmiany granic administracyjnych gminy? Dobrym tropem jest art. 4 ustawy o samorzšdzie gminnym (USOG). Okreœla on kompetencje Rady Ministrów w zakresie zmian terytorialnych jednostek samorzšdu terytorialnego. Ustawodawca przyznał wyłšczne kompetencje Radzie Ministrów w zakresie: tworzenia, łšczenia, dzielenia a nawet znoszenia gminy, nadzorowania statusu miasta i ustalania jego granic oraz ustalania i zmiany nazwy gminy oraz wskazywania.

Rozporzšdzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowoœciom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin jest wydawane do 31 lipca każdego roku, także na wniosek zainteresowanej rady gminy. W przypadku ustalania lub zmiany granic gmin Rada Ministrów musi uwzględnić przesłanki, wskazane w art. 4 ust 3 UOSG, dotyczšce zapewnienia maksymalnej jednorodnoœci, spójnoœci terytorialnej, wynikajšcej z analizy układu osadniczego i przestrzennego w kontekœcie więzi społecznych, gospodarczych oraz kulturowych. Dodatkowo nowe granice powinny przebiegać w taki sposób, aby gmina w nowych granicach była zdolna do wykonywania zadań publicznych. O przebiegu granic administracyjnych nie decyduje zatem liczba mieszkańców czy konkretna wielkoœć powierzchni nowej jednostki/zmienionej terytorialnej, ale odpowiedni zasób infrastruktury społecznej i technicznej oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy.

W przypadku, gdy z wnioskiem o zmianę granic wystšpi rada gminy, w pierwszej kolejnoœci musi przyjšć uchwałę wyrażajšcš wolę zmiany granic administracyjnych. Opisana w uchwale zmiana powinna być skonsultowana z mieszkańcami. Dodatkowo wniosek o zmianę granic gminy powinien zawierać solidne uzasadnienie wraz z niezbędnymi dokumentami, mapami oraz informacjami potwierdzajšcymi zasadnoœć wniosku.

Przykład

W uzasadnieniu do uchwały Rady Miasta Rzeszowa w sprawie zmiany granic poprzez włšczenie do miasta Rzeszowa obszaru sołectwa Matysówka z gminy Tyczyn, częœci obszaru sołectwa Racławówka z gminy Boguchwała oraz obszaru sołectw Miłocin i Pogwizdów Nowy z gminy Głogów Małopolski wskazano, że Rzeszów dšży do przekształcenia się w miasto centralne obszaru metropolitalnego.

Majšc na uwadze aspiracje Rzeszowa do pełnienia funkcji metropolitalnych, powiększenie obszaru miasta do około 200 km.kw i wzrost liczby mieszkańców do 200 tys., możemy okreœlić te działania katalizatorem dynamicznego rozwoju regionu. Jest to również duża szansa na powstanie silnego oœrodka miejskiego w południowo-wschodniej częœci kraju.

Przypadek Rzeszowa pokazuje, że w prowadzonych zmianach granic miasta prezydent miasta opiera się przede wszystkim na celach wskazanych w krajowych dokumentach strategicznych, zgodnie z którymi potencjał rozwoju koncentruje się w miastach i ich obszarach funkcjonalnych. Dla odmiany argument zwišzany z wzmacnianiem obszaru funkcjonalnego Kalisza, jako elementu Aglomeracji Kalisko-Ostrowskiej był przywołany przez oponentów pomysłu prezydenta Kalisza przyłšczenia terenu szeœciu sšsiadujšcych gmin. W efekcie miasto zwiększyłoby swojš powierzchnię z niemal 70 do ok. 110 km kw., a liczba ludnoœci wzrosłaby ze 102 do 110 tys. W tym przypadku włodarze sšsiednich gmin ostro zaprotestowali i zagrozili, że jeœli zmiany zostanš na nich wymuszone, wystšpiš z Aglomeracji Kalisko-Ostrowskiej. Jej ewentualny rozpad oznaczałby utratę ok. 300 mln zł œrodków unijnych, jakimi dysponuje to stowarzyszenie.

Jak przygotować wniosek

Okazuje się, że opinia i aprobata sšsiednich gmin i rzetelne konsultacje z mieszkańcami stanowiš połowę sukcesu. Druga połowa znajduje się w rękach ministra właœciwego ds. administracji publicznej, który opiniuje każdy wniosek o zmianę granic administracyjnych gminy. Przedmiotowy wniosek jest składany do ministra właœciwego do spraw administracji publicznej za poœrednictwem wojewody w terminie do 31 marca. Zgodnie z art. 4b ust. 1 pkt 3 wojewoda jest zobowišzany do wydania opinii na temat wnioskowanych zmian.

Czy możliwe jest przygotowanie modelowego wniosku o zmianę granic gminy w oparciu o obowišzujšce przepisy? Przykłady Opola czy Ostrołęki dowodzš, że fachowe opracowania i rzeczowe argumenty okazujš się kluczowe, nawet jeœli procesowi zmiany granic towarzyszy trudna dyskusja z korzyœciami finansowymi w tle.

Na etapie opracowywania wniosku ważne jest dobre zrozumienie przez wnioskodawców polityki rozwoju kraju. Dokumenty strategiczne wskazujš na szczególnš role samorzšdów terytorialnych w zapewnieniu dostępu i dobrej jakoœci usług publicznych. Warto jest więc wskazać na walory położenia (renta położenia), potencjał ludnoœciowy i demograficzny, kapitał ludzki i społeczny, potencjał infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, mieszkaniowej, zasoby gospodarcze i skłonnoœć do innowacji. Kluczowe sš także argumenty zebrane i udokumentowane w sondażach, ankietach i wywiadach, także ulicznych.

Dobre uzasadnienie powinno być poprzedzone analizami i prognozami dotyczšcymi gęstoœci zaludnienia, statystykami i opracowaniami zwišzanymi z suburbanizacjš. Badanie powišzań społecznych, oparte na wykorzystaniu danych rejestrowych zwišzanych ze stałymi przemieszczeniami migracyjnymi ludnoœci zobrazuje istniejšce powišzania funkcjonalne i możliwe tendencje. Więzi między gminami, które planuje się włšczyć w jeden obszar terytorialny zobrazujš natomiast dane dotyczšce dojazdów, w tym do pracy i zasięgu oraz obcišżenia komunikacji publicznej.

Dokumenty strategiczne i wdrożeniowe

Szukajšc dowodów na zasadnoœć połšczenia gmin, inicjator pomysłu powinien skrupulatnie zapoznać się i przeanalizować dokumenty strategiczne i wdrożeniowe poszczególnych gmin, które majš zostać objęte nowymi granicami. Może się okazać, że mieszkańcy przyłšczanych gmin korzystajš przede wszystkim z zasobów gminy, do której sš przyłšczane. Pomocne w tym miejscu okażš się wszelkie strategie zintegrowane, kontrakty subregionalne, porozumienia międzygminne czy specjalne programy, jak w przypadku Opola „Program Specjalnej Strefy Demograficznej".

Starania o nowy układ terytorialny, który powinien zostać zawarty w granicach jednej gminy muszš zostać poparte uwarunkowaniami funkcjonalno-przestrzennymi rozwoju obszaru (terytorium). Dobre opracowanie podsunie odpowiedŸ na pytanie, czy dla postępujšcego rozwoju gminy zasób przestrzeni, którym gmina dysponuje jest wystarczajšcy. Wskazanie w uzasadnieniu do wniosku o zmianę granic gminy optymalnego zagospodarowania przestrzennego konkretnego obszaru, rozumianego jako racjonalne i efektywne społecznie, gospodarczo i œrodowiskowo wybory form wykorzystania przestrzeni z uwzględnieniem możliwie najlepszego zaspokojenia potrzeb i jakoœci życia mieszkańców, jest nie tylko absolutnš realizacjš art. 4 UOSG ale przede wszystkim najlepszym dowodem na słusznoœć dšżenia do połšczenia poszczególnych obszarów w jedno, administracyjnie ograniczone terytorium.

Przypadki wnioskowania o zmianę granic administracyjnych gminy sš bardzo różne. Czasem sprawnie zainicjowany proces nie kończy się konsensusem wszystkich zainteresowanych. Czasem toczš się długotrwałe spory o wzajemne rozliczenia finansowe i podział kosztów wprowadzanych zmian. Wiele jest przykładów inicjatyw, którym towarzyszyły bardzo duże emocje. Oczywiœcie zawsze można pomóc sobie referendum, opisanym w art. 4c UOSG. Można też cierpliwie dšżyć do celu i tak, jak na przykład w Opolu, doczekać się wdrożenia nowych granic miasta, żeby z dumš patrzeć na zadowolenie mieszkańców przyłšczonych do Opola gmin, do których kilka dni po 1 stycznia zaczšł dojeżdżać miejski autobus.

podstawa prawna: art. 22, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 41a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorzšdzie gminnym (tekst jedn. DzUz 2017 r. poz. 1875 ze zm.)

Komentarz eksperta

Agnieszka Dawydzik, menedżer w zespole ds. sektora publicznego, innowacji i zachęt inwestycyjnych, Deloitte

Zgodnie z głównymi dokumentami strategicznymi rzšdów zarówno poprzedniej, jak i obecnej kadencji, rola samorzšdów lokalnych w systemie zarzšdzania krajem stale roœnie. Politykę regionalnš w układzie terytorialnym cechuje podejœcie zintegrowane, oparte na współpracy gmin, powiatów i województw, dšżšce do przełamywania silosowoœci działań poszczególnych interesariuszy reprezentujšcych różne sektory.

Uwarunkowania, jakie niesie ze sobš polityka rozwoju na poziomie Unii Europejskiej wprowadziły do polskiego systemu zarzšdzania rozwojem Obszary Strategicznej Interwencji, Obszary Problemowe, Obszary Funkcjonalne czy Zintegrowane Inwestycje Terytorialne. Prowadzone w toku programowania i realizacji kolejnych perspektyw finansowych badania i obserwacje dowodzš, że wspólna realizacja celów społecznych i gospodarczych przez kilka bezpoœrednio ze sobš sšsiadujšcych terytoriów przynosi wymierne efekty. Zidentyfikowane powišzana funkcjonalne i zależnoœci, przede wszystkim natury gospodarczej skłaniajš włodarzy do podejmowania działań, w wyniku których sšsiadujšce terytoria zostanš włšczane w obszar jednej gminy, wyznaczajšc tym samym nowe granice administracyjne gminy.

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL