Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Ustrój i kompetencje

Kara administracyjna za przekroczenie terminu na uchwałę samorzšdu - wyrok NSA

Fotorzepa, Magda Starowieyska Magda Starowieyska
Przekroczenie przez sejmik województwa terminu na uchwalenie uchwały dotyczšcej programu ochrony powietrza skutkuje pieniężnš karš administracyjnš, nawet jeżeli opóŸnienie w jej uchwaleniu wynika z okolicznoœci, za które winę ponosi zarzšd.

Tak uznał Naczelny Sšd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r. (sygn. II OSK 697/16) w następujšcym stanie sprawy.

W styczniu 2014 r. wojewódzki inspektor ochrony œrodowiska (WIOŒ) wydał decyzję o nałożeniu na Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10 tys. zł za niedotrzymanie terminu okreœlenia, w drodze uchwały, programu ochrony powietrza dla strefy warmińsko-mazurskiej oraz planów działań krótkoterminowych dla strefy miasta Olsztyn, strefy miasta Elblšg oraz strefy warmińsko-mazurskiej.

Podstawę ww. decyzji stanowił art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony œrodowiska. Stanowi on, że w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej. Główny inspektor ochrony œrodowiska (GIOŒ) utrzymał w mocy ww. decyzję WIOŒ.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się sejmik, w efekcie czego sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sšdu Administracyjnego w Warszawie. WSA uwzględnił skargę sejmiku i uchylił decyzje WIOŒ i GIOŒ wyrokiem z 16 paŸdziernika 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2089/15).

W ocenie WSA nałożona na sejmik kara była niezasadna. Uchybienie terminowi, wedle WSA, było wynikiem okolicznoœci, za które sejmik nie ponosi odpowiedzialnoœci. Po pierwsze WSA zauważył, że pomimo wielokrotnych monitów ze strony sejmiku wojewoda nie zabezpieczył œrodków finansowych na realizację opisywanych zadań, które sš zadaniami z zakresu administracji rzšdowej, a wydatki na ich finansowanie planowane sš w budżetach wojewodów.

Po drugie WSA zauważył, że to zarzšd województwa jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu stosownej uchwały dot. programu ochrony powietrza, który to projekt przekazuje semikowi celem podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie sejmik podjšł uchwałę w cišgu 12 dni od dnia wpływu projektów uchwał. Powyższe okolicznoœci doprowadziły WSA do konkluzji, że sejmik nie ponosi winy za przekroczenie terminu uchwalenia planów.

Odpowiada sejmik

Wyrok WSA został skutecznie zaskarżony przez GIOŒ skargš kasacyjnš. NSA ocenił, że WSA wadliwie uzależnił istnienie obiektywnej odpowiedzialnoœci Sejmiku Województwa od uprawnień kontrolnych wojewódzkiego inspektora ochrony œrodowiska wynikajšcych z art. 96a Prawa ochrony œrodowiska. Przepis ten miał bowiem za zadanie umożliwić poddanie zewnętrznej kontroli działalnoœci województwa w zakresie powstawania programów ochrony powietrza, a nie dodatkowo rozszerzenie odpowiedzialnoœci wojewody i jemu podległych służb (WIOŒ) za działanie, które zgodnie z art. 91 Prawa ochrony œrodowiska należy wyłšcznie do organów samorzšdu województwa (sejmiku i zarzšdu).

NSA stwierdził ponadto, że kwestia odpowiedzialnoœci sejmiku za terminowe podjęcie uchwały dotyczy także działań zarzšdu województwa, który opracowuje projekt uchwały następnie przedstawianej sejmikowi województwa do uchwalenia. Na kwestie ponoszenia tej odpowiedzialnoœci nie majš wpływu kompetencje nadzorcze wojewody (jego służby WIOŒ), które polegajš na kontroli terminowoœci uchwalania programów ochrony powietrza. Natomiast wnioski pokontrolne ewentualnie mogš zaostrzyć sposób postrzegania tej odpowiedzialnoœci. W tej sprawie WIOŒ, po przeprowadzeniu kontroli, wyznaczył stosowny termin sejmikowi, który nie został i tak dotrzymany.

Ponadto wskazywana przez sšd I instancji kwestia kierowania przez sejmik monitów do zarzšdu województwa jest drugorzędna dla ponoszenia przez sejmik odpowiedzialnoœci za nieterminowe uchwalenie planu ochrony powietrza. Wynika to ze wzajemnego powišzania organów samorzšdowych województwa, które wynikajš z ustawy o samorzšdzie województwa.

Organy odpowiedzialne

Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy, to sejmik województwa kontroluje działalnoœć zarzšdu województwa, a zgodnie z art. 91 ust. 3 Prawa ochrony œrodowiska ma obowišzek podjęcia uchwały, której projekt opracowuje zarzšd województwa. Wynika z tego, że to w ramach wewnętrznej struktury samorzšdowej szczebla wojewódzkiego jej organy, tj. sejmik, zarzšd i marszałek, który organizujš pracę zarzšdu województwa, powinny zadbać o terminowe uchwalenie przedmiotowych programów. Te organy, to przedstawiciele tej samej regionalnej wspólnoty samorzšdowej, a w tej sprawie ich działania dotyczš jednej i tej samej procedury powstawania planów ochrony powietrza.

Z treœci art. 91 Prawa ochrony œrodowiska wynika, że w procedurze uchwalania planów ochrony powietrza uczestniczš sejmik i zarzšd tego samego województwa. Jednak naruszenia obowišzków w tym zakresie ustawodawca obarczył odpowiedzialnoœciš jedynie sejmik, co wynika z art. 315a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony œrodowiska, wišżšc karę ze skutkiem końcowym w postaci niedotrzymania ustawowego terminu uchwalania programów ochrony powietrza.

Takie stanowisko potwierdzajš normy prawne zawarte m.in. w ustawie o samorzšdzie województwa (art. 30), gdzie uregulowano rolę komisji rewizyjnej (§ 33-42) i sposób jej działania także w odniesieniu do czynnoœci kontrolnych majšcych za przedmiot niezgodnš z prawem działalnoœć zarzšdu województwa. Chodzi bowiem o sprawne i zgodne z prawem funkcjonowanie organów administracji publicznej także na szczeblu regionalnym, jakim jest samorzšd województwa. W konsekwencji, z uwagi na brak odpowiedniego funkcjonowania struktury samorzšdowej wskazany ustawowo organ tej jednostki ponosi odpowiedzialnoœć nie tylko politycznš (brak absolutorium dla zarzšdu), ale i w postaci otrzymania kary pieniężnej, co obcišża w tym przypadku sejmik województwa.

Odmienne wyłożenie ww. przepisów mogłoby, zdaniem NSA, stanowić Ÿródło patologii organizacyjnej samorzšdu województwa w zakresie wywišzywania się z obowišzku uchwalania planów, o jakich mowa w art. 91 Prawa ochrony œrodowiska. NSA zauważył przy tym, że bioršc pod uwagę okolicznoœci sprawy sejmikowi została wymierzona najniższa z możliwych kara pieniężna.

Sygnatura akt: II OSK 697/16

Komentarz eksperta

Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Zgadzam się z rozstrzygnięciem NSA zawartym w komentowanym wyroku. Z uwagi na ratio legis przepisów ochrony œrodowiska wdrożenie mechanizmów pozwalajšcych na skutecznš ochronę m.in. czystoœci powietrza jest konieczne. Mechanizm, w którym organy administracyjne mogłyby zwolnić się z odpowiedzialnoœci powołujšc się na zwłokę własnych struktur administracyjnych z pewnoœciš nie spełniałby takiej roli. Praktyka wskazuje, że nawet w braku przepisów uprawniajšcych organy do takich kroków, organy potrafiš zwracać się do jednostek finansowo i organizacyjnie im podległych z zapytaniami, wnioskami etc. w celu przedłużenia postępowania lub usprawiedliwienia własnej bezczynnoœci. Jest to widoczne zwłaszcza w sprawach, w których postępowanie powinno zakończyć się przyznaniem wnioskodawcy jakiœ œrodków (np. odszkodowania). Na szczęœcie orzecznictwo sšdów administracyjnych co do zasady daje odpór podobnym praktykom, czego przykładem jest komentowany wyrok NSA.

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL