Zasady sprzedaży alkoholu mają być precyzyjne

Rada miejska podjęła uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zasad ich usytuowania i podawania napojów alkoholowych. Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżył prokurator rejonowy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Jakie zarzuty

Zdaniem prokuratora uchwała zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie, z którego nic praktycznie nie wynika. Rada nie wskazała również pełnej podstawy prawnej podjęcia tej uchwały, co może stanowić podstawę do stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto uchwała zamiast o sprzedaży, mówi o podawaniu alkoholu oraz nieprecyzyjnie określa sposób mierzenia odległości punktu sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych.

Rada miasta broniła się, że podejmując uchwałę kierowała się celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Słowo „sprzedaż" jest pojęciem szerszym niż słowo „podawanie". Nie można bowiem sprzedać alkoholu i go nie podawać. W tym zakresie ustawodawca nie przeanalizował znaczenia językowego słów „sprzedaż" i „podawanie" użytych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając zamieszanie.

Rada podkreśliła również, że nie podziela zarzutów dotyczących nieprecyzyjności uchwały co do sposobu mierzenia odległości punktu sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych. Są one zgodne z obowiązującymi w dacie uchwalania uchwały orzeczeniami sądów administracyjnych i wyjaśnieniami Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Co prawda uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i nie zawiera wszystkich przytoczonych przez prokuratora elementów, tym niemniej rada, podejmując uchwałę, podała ustnie cel jej istnienia.

Ponadto ani ustawy ustrojowe, ani ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie nakładają obowiązku uzasadnienia takiej uchwały.

Odnośnie niepełnej podstawy prawnej rada przywołała orzecznictwo sądowe, z którego wynikało, że do kategorii istotnych uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.

Zabrakło porządnego uzasadnienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał w części rację prokuratorowi. Unieważnił też uchwałę.

Według niego wprawdzie zawiera ona uzasadnienie, jednak ograniczono się w nim jedynie do wskazania, że przyczyną przyjęcia uchwały, była zmiana przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz ogłoszenie jej jednolitego tekstu.

Nie wyjaśniono jednak, jakimi względami kierowała się rada miasta, ustalając określoną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a także, co było przesłanką określenia zasad ich usytuowania. Nie przedstawiła również przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych i finansowych. Braki te nie pozwalają na ocenę, czy istotnie uchwała realizuje cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zwłaszcza czy dostosowuje liczbę punktów sprzedaży do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Sąd nie podzielił stanowiska prokuratora, że podanie niepełnej podstawy prawnej może stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności.

Jedynie bowiem istotne naruszenia prawa, skutkują nieważnością uchwały. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.

Nie zmieniło to jednak oceny WSA, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. WSA odniósł się także do wprowadzanego w uchwale zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: w handlu obwoźnym i na targowiskach, w obiektach sportowych, na terenie ogródków jordanowskich (place zabaw dla dzieci), w barach mlecznych.

Zdaniem WSA, uchwała rady gminy nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Rada gminy nie może też ustalić, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym.

Również wprowadzenie zakazu sprzedaży i podawania alkoholu na targowiskach, w obiektach sportowych, na terenie ogródków jordanowskich (place zabaw dla dzieci), w barach mlecznych nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Pod pojęciem „zasad usytuowania miejsc sprzedaży", określanej w art. 12 ust. 2 należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp.

WSA podkreślił, że celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Dlatego pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej.

Wprowadzenia zakazów sprzedaży i podawania alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu „zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2.

Ustawodawca określił miejsca, w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Katalog takich miejsc jest zbiorem zamkniętym, co oznacza, że na podstawie art. 12 ust. 2 rada nie może dokonywać jego rozszerzenia.

Również art. 14 ust. 6 u. w. t. p. a zawiera regulacje, które zezwalają, by rada gminy w innych miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów. Ustalenie tych miejsc i obszarów nie może być jednak dowolne, gdyż wymagane jest ustalenie szczególnego ich charakteru.

Nie wszystkie zatem targowiska, plaże, kąpieliska i chodniki, czy też obiekty sportowe mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze.

Jak ustalić odległość

Zdaniem WSA określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych tj. „50 m w linii prostej od obiektów" jest wysoce nieprecyzyjne.

Nie wiadomo bowiem, czy należy liczyć tę odległość od granicy nieruchomości, na której posadowiony jest powyższy obiekt, czy od samego budynku, a jeśli tak to od jakiego elementu tego obiektu.

Czytelne i jednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r. II SA/Go 967/16.

—Renata Krupa-Dąbrowska