Przy wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego – definiującego „prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" – uwzględnić należy kontekst i szczególną sytuację inwestora, który za zgodą właściciela gruntu wybudował budynki mieszkalne, zarządza nimi i jest jednocześnie adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zobowiązują go do utrzymania i użytkowania budynku w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych sprawności technicznej. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2017 r.
Prawo na podstawie decyzji
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Spółdzielnia mieszkaniowa zgłosiła do prezydenta m.st. Warszawy zamiar budowy przyłącza sieci wodociągowej połączonej z likwidacją istniejącego przyłącza dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Od tego zgłoszenia sprzeciw w drodze decyzji wniósł prezydent m.st. Warszawy. Jego zdaniem spółdzielnia mieszkaniowa nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od tej decyzji odwołanie złożyła spółdzielnia mieszkaniowa.
Po rozpatrzeniu odwołania wojewoda mazowiecki uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda uznał, że spółdzielnia mieszkaniowa dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości w celu wykonania zamierzonych robót budowanych. Zdaniem organu odwoławczego prawo to można wywieść z decyzji z grudnia 1971 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, która zawiera postanowienie, iż teren objęty decyzją zostanie przekazany na realizację osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Zdaniem wojewody jednoznacznie wskazuje to, że ówczesny właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) wyraźnie przyzwolił, aby na jego gruncie mogły być prowadzone roboty budowlane zmierzające do wybudowania osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego świadczy to o zobowiązaniowym i cywilnoprawnym charakterze relacji pomiędzy właścicielem a dysponentem przedmiotowej nieruchomości, co przesądza, że spółdzielnia dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Spółdzielnia władającym
Skargę na decyzję wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) złożyło Miasto. Po rozpoznaniu tej skargi WSA uznał ją zasadną i uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego. WSA stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż spółdzielnia mieszkaniowa nie jest właścicielem terenu, na którym chce wybudować przyłącze wodociągowe. Jest nim skarżący, czyli Miasto. Spółdzielnia pozostaje jedynie władającym tym terenem. Zdaniem WSA z decyzji z grudnia 1971 r. nie można wywodzić, iż na jej podstawie oddano spółdzielni mieszkaniowej teren w użytkowanie wieczyste, ani też zobowiązania polegającego na wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. WSA podkreślił, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy, a tak w realiach niniejszej sprawy nie jest. Zdaniem WSA decyzja wojewody mazowieckiego naruszyła art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 kpa, art. 80 § 1 kpa oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, co uzasadniało jej uchylenie.
Wyrok WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) zaskarżyła spółdzielnia mieszkaniowa. W skardze kasacyjnej podkreśliła, że jest zarządcą budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, na którym spoczywa wynikający z przepisów Prawa budowlanego obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym. Zdaniem skarżącej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z posiadanej przez nią ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Miasto, która to ekspektatywa wynika z ważnej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z 1971 r.
