Nowe regulacje dot. łączenia gmin i przystępowania do związków międzygminnych

Od 1 stycznia obowiązują nowe regulacje dotyczące m.in. łączenia gmin, przystępowania do związków międzygminnych, a także związków powiatowo-gminnych. Nowe przepisy zawierają rozwiązania mające na celu zwiększenie elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego oraz ułatwienie ich współpracy. Wprowadzają m.in. instytucję pełnomocnika do spraw połączenia gmin, regulują kwestię następstwa prawnego jednostki powstałej w wyniku połączenia oraz stwarzają zachęty finansowe do łączenia jednostek samorządu terytorialnego.

Nowe przepisy wprowadziła ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja). Poza ustawą o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) aktem tym zmieniono m.in. ustawy: o samorządzie powiatowym, o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o pracownikach samorządowych oraz kodeks wyborczy.

Czynności pełnomocnika

W myśl art. 4 u.s.g. Rada Ministrów tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice w drodze rozporządzenia. Może być ono wydane z urzędu lub na wniosek zainteresowanej rady gminy. Tryb postępowania w razie działania przez Radę Ministrów z urzędu określa art. 4a u.s.g. Natomiast czynności, jakie podejmuje się w przypadku, w którym taka procedura toczy się z inicjatywy zainteresowanej rady gminy, uregulowano w art. 4b u.s.g.

Zgodnie z dodanym nowelizacją art. 4e u.s.g. w razie łączenia gmin lub tworzenia nowej gminy prezes Rady Ministrów – na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej – wyznacza pełnomocnika do spraw połączenia gmin lub utworzenia nowej gminy spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład łączonej lub nowo tworzonej gminy.

Do czasu połączenia gmin lub utworzenia nowej gminy zadaniem takiego pełnomocnika jest przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych, w tym przygotowanie projektu uchwały budżetowej. Pełnomocnik dokonuje np. oceny, które jednostki organizacyjne łączonych gmin powinny być połączone organizacyjnie z dniem utworzenia nowej jednostki, a które powinny działać na dotychczasowych zasadach lub zostać zlikwidowane. Projekt budżetu nowej jednostki jest zaś podstawą jej gospodarki finansowej do czasu uchwalenia budżetu.

Natomiast z dniem połączenia gmin lub utworzenia nowej gminy pełnomocnik przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji ich organów do dnia wyboru nowych organów gminy, a w przypadku gdy zmiany weszły w życie 1 stycznia roku następującego po roku, w którym odbyły się wybory samorządowe – do dnia pierwszej sesji rady gminy.

Pierwszą sesję rady gminy powstałej w wyniku połączenia gmin lub rady nowo utworzonej gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w terminie siedmiu dni po dniu ogłoszenia wyników wyborów do rady, a jeżeli data utworzenia nowej gminy przypada w roku bezpośrednio następującym po dacie wyborów – na dzień przypadający w terminie siedmiu dni od dnia powstania gminy (art. 20 ust. 2ba u.s.g.).

Regulacje te wiążą się ze zmienionym nowelizacją art. 390a kodeksu wyborczego. Przewidziano w nim, że w sytuacji, gdy data utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego przypada w roku bezpośrednio następującym po dacie wyborów samorządowych, wybory do nowej rady przeprowadza się łącznie z tymi wyborami. Regulację tę stosuje się odpowiednio do wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Przykład:

Załóżmy, że data połączenia gmin (1 stycznia) będzie przypadać w roku bezpośrednio następującym po dacie wyborów samorządowych. W takim przypadku wybory do organów gminy powstałej w wyniku połączenia zostaną przeprowadzane wraz z wyborami samorządowymi w pozostałych jednostkach samorządu terytorialnego, czyli jeszcze przed rozpoczęciem jej funkcjonowania. W takim przypadku nie zostaną już przeprowadzane wybory do organów dotychczas funkcjonujących gmin. Ich funkcje będą nadal (do 31 grudnia) pełnić organy, których kadencja upływa, lub pełnomocnik ds. utworzenia nowej jednostki (art. 390a § 4 kodeksu wyborczego).

Zgodnie z dodanym nowelizacją art. 17 ust. 2 u.s.g. w skład rady gminy powstałej w wyniku połączenia gmin w pierwszej kadencji wchodzą radni w liczbie:

- 21 – w gminach do 20 000 mieszkańców,

- 23 – w gminach do 50 000 mieszkańców,

- 25 – w gminach do 100 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, ale nie więcej niż 48 radnych.

Przejęcie praw i obowiązków

Nowelizacją dodano art. 4ea u.s.g., zgodnie z którym gmina powstała w wyniku połączenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki połączonych gmin, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych.

Organy gminy powstałej w wyniku połączenia stają się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. Zaznaczono, że ujawnienie w księgach wieczystych lub w rejestrach przejścia na gminę powstałą w wyniku połączenia praw ujawnionych w tych księgach lub rejestrach następuje na wniosek tej gminy. W sytuacji, gdy rozporządzenie w sprawie połączenia gmin zostało wydane na wniosek poparty przez wszystkie zainteresowane rady gmin, gminy te zawierają porozumienie dotyczące przekazania mienia, o którym mowa w art. 44 pkt 2 u.s.g.

Zastrzeżono także, że akty prawa miejscowego ustanowione przez organy gmin przed połączeniem gmin stają się aktami prawa miejscowego gminy powstałej w wyniku połączenia. Obowiązują one na obszarze działania organów, które je ustanowiły, do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ gminy powstałej w wyniku połączenia, ale nie dłużej niż przez trzy lata od dnia połączenia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu nowelizacji, z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do organów państwa trudno byłoby bowiem zaakceptować sytuację, w której z dniem utworzenia nowej jednostki przestałyby istnieć dotychczasowe jednostki pomocnicze oraz jednostki organizacyjne, takie jak szkoły czy jednostki pomocy społecznej.

Rozwiązanie to ma więc na celu, z jednej strony, zapewnienie podstaw funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego powstałej w wyniku połączenia, a z drugiej ochronę mieszkańców przed nagłym pogorszeniem ich sytuacji. W efekcie takiego rozwiązania na obszarze nowej gminy określone zagadnienia mogą być uregulowane w różny sposób (na terytoriach dotychczasowych gmin), ale jest to uzasadnione stabilnością obrotu prawnego.

Stopniowo dotychczasowe przepisy zostaną zastąpione regulacjami ustanowionymi przez organy nowej jednostki. Istotną rolę powinien odgrywać przy tym powołany przez prezesa Rady Ministrów pełnomocnik ds. utworzenia nowej gminy. Jego rolą jest m.in. przygotowanie projektów nowych aktów prawnych, które z punktu widzenia nowej gminy muszą być przyjęte w pierwszej kolejności.

Przykład:

W każdej z połączonych gmin obowiązują m.in. statuty jednostek pomocniczych oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Po połączeniu gmin będą one nadal obowiązywać (każdy na terenie dotychczasowej jednostki). Taka sytuacja będzie trwała do czasu ich uchylenia i ustanowienia nowych aktów prawa miejscowego przez organ gminy powstałej po połączeniu, ale nie dłużej niż przez trzy lata od dnia połączenia.

Analogiczne regulacje dotyczące łączenia powiatów zawarto w zmienionej nowelizacją ustawie o samorządzie powiatowym. W art. 43a ustawy o pracownikach samorządowych stwierdzono, że z dniem utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego powstałej w wyniku połączenia pracownicy samorządowi dotychczasowych urzędów jednostek samorządu terytorialnego stają się pracownikami samorządowymi urzędu nowej jednostki.

Zachęta do połączenia

W ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dodano art. 41 ust. 1a i 1b, które mają stanowić finansową zachętę do ubiegania się przez gminy o ich połączenie. Rozwiązanie to ma wyrównywać dysproporcje wynikające z różnego poziomu dochodów z udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej: PIT) w przeliczeniu na jednego mieszkańca.

Zgodnie z nowymi przepisami dla gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, w drodze zgodnych uchwał, dla której dochód z tytułu udziału w PIT w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest niższy od dochodu z tytułu udziału w PIT dla wszystkich gmin w kraju w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wskaźnik udziału we wpływach z PIT – w okresie pięciu lat, począwszy od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym podjęto decyzje o połączeniu – zostanie zwiększony o wskaźnik Zg, wyrażony wzorem:

Zg = 5 punktów procentowych x ŚPg/Śg, w którym poszczególne symbole oznaczają:

• ŚPg – iloraz dochodów z tytułu udziału w PIT dla wszystkich gmin i miast na prawach powiatu w części gminnej w kraju oraz wszystkich mieszkańców kraju,

• Śg – iloraz dochodów z tytułu udziału w PIT w nowej gminie oraz liczby mieszkańców tej gminy.

Wartości oznaczone symbolami ŚPg oraz Śg oblicza się na podstawie danych za rok poprzedzający rok, w którym podjęto uchwały. Analogiczne regulacje wprowadzono w odniesieniu do powiatów. Przepisy te będą miały zastosowanie do gmin i powiatów powstałych w wyniku połączenia po dniu wejścia w życie nowelizacji.

Tworzenie związków

Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi nowelizacją nie tylko utworzenie związku międzygminnego, ale także przystąpienie gminy do takiego związku wymaga przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady – odpowiednio przez rady zainteresowanych gmin albo radę zainteresowanej gminy.

Projekt statutu związku podlega uzgodnieniu z wojewodą, który zajmuje stanowisko w tej sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu. Jeżeli nie przedstawi negatywnego stanowiska w tym terminie, projekt uważa się za uzgodniony. Ewentualne nieuzgodnienie projektu podlega kontroli sądu administracyjnego.

W postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu statutu gminy zamierzające utworzyć związek reprezentuje wójt jednej z tych gmin upoważniony przez wójtów pozostałych gmin. Statut związku podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a związek nabywa osobowość prawną z dniem jego ogłoszenia.

W u.s.g. dodano nowe regulacje dotyczące trybu zmian statutu związku międzygminnego (art. 67a u.s.g.), a także rejestracji (art. 68 ust. 1a–1d u.s.g.) i likwidacji związku (art. 67b u.s.g.). Zgodnie z dodanym nowelizacją art. 73b u.s.g. do związku międzygminnego może przystąpić powiat. Wówczas następuje przekształcenie związku międzygminnego w związek powiatowo-gminny, o którym mowa w – również dodanych nowelizacją – art. 72a–72c ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z tymi przepisami powiaty mogą tworzyć z gminami związek powiatowo-gminny w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a także w celu wspólnej obsługi. Do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, z tym że:

- w postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu statutu związku powiatowo-gminnego powiaty i gminy zamierzające utworzyć związek reprezentuje starosta jednego z powiatów albo wójt jednej z gmin upoważniony przez starostów i wójtów pozostałych powiatów i gmin, a zasady reprezentacji jednostek w związku określa statut związku.