Nie każde złamanie prawa oznacza karę finansową dla urzędnika

Błędne decyzje mogą urzędników drogo kosztować. Zasady ponoszenia przez nich odpowiedzialności z tego tytułu reguluje ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (dalej ustawa o odpowiedzialności). Zgodnie z ustawą odpowiedzialność taka powstaje, gdy:

- na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny (m.in. Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego) odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

- rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

- rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone zgodnie z art. 6 ustawy.

A zatem jednym z podstawowych warunków stosowania ustawy jest wymóg, aby naruszenie prawa, którego dopuścił się urzędnik było rażące. Ustawa nie definiuje jednak tego pojęcia. W art. 2 ust 2 ustawy o odpowiedzialności wskazano tylko, że ilekroć w ustawie jest mowa o wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, należy przez to rozumieć również wykonywanie władzy publicznej bez podstawy prawnej.

Ustawodawca skonstruował za to swoisty katalog decyzji, orzeczeń itp. organów administracji i sądów, które mają potwierdzać, że do takiego naruszenia doszło, czyli, że zaskarżone czynności organów administracji zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej >patrz ramka.

Stwierdzenie nieważności decyzji

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została:

- z naruszeniem przepisów o właściwości;

- bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie (na podstawie identycznych przesłanek) organ podatkowy rozstrzyga o nieważności decyzji ostatecznej na podstawie at. 247 § 1 pkt 1-3 Ordynacji podatkowej. Przy czym jak wskazał NSA w wyroku z 9 września 1998 r. II SA 1249/97) z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W orzecznictwie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Ważne!

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Bez podstawy

Brak podstawy prawnej oznacza natomiast, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z 28 maja 2015 r. I FSK 482/14, wyrok WSA w Łodzi z 20 lipca 2016 r. I SA/Łd 160/16). Przy czym powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym (wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2017 r. II SA/Łd 611/17).

Przyznanie się do błędu

Stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej prawo o postępowaniu) jest kolejnym orzeczeniem potwierdzającym, że do takiego naruszenia w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności doszło. Chodzi tu o sytuacje, w której organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnia skargę w całości stwierdzając, że działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał WSA w Warszawie (wyrok z 21 października 2009 r. VII SA/Wa 1185/09) art. 54 § 3 prawa o postępowaniu, umożliwia organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd, przy czym w ramach tej kompetencji organ musi uwzględnić skargę w całości, tj. orzec zgodnie z treścią żądania strony zawartego w skardze. Podobnie uznał NSA w postanowieniu z 11 maja 2011 r. (II OZ 401/11) dodając jeszcze, że odnośnie skargi na bezczynność organu uwzględnienie skargi oznacza podjęcie przez organ określonej czynności lub wydanie stosownego aktu.

Gdy nieważność stwierdza sąd

Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy mamy także do czynienia w sytuacji wydania prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu w związku z:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wówczas, gdy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa >patrz wyżej lub w innych przepisach.

- art. 247 § 1 pkt 2 albo 3 Ordynacji podatkowej, tj. sytuacja, kiedy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, gdy decyzja ostateczna lub postanowienie zostały wydane bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W razie bezczynności i przewlekłości

Do stwierdzenia rażącego naruszenia praw dojść może także na podstawie art. 37 kpa. Chodzi tu o sytuacje, gdy w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) strona wniesie ponaglenie. A organ je rozpatrujący wyda postanowienie, w którym wskaże, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie jest w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej, gdzie organ podatkowy uznając ponaglenie złożone przez stronę za zasadne stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czy też w przypadku:

- prawomocnego stwierdzenia przez sąd administracyjny, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania były wynikiem rażącego naruszenia prawa, na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 ustawy o postępowaniu;

- prawomocnego stwierdzenie przez sąd powszechny, że niewydanie decyzji przez organ rentowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 47714 § 3 kodeksu postępowania cywilnego.

Naruszenie musi być stwierdzone

Jak widać, warunkiem uznania, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności miało miejsce jest nie tylko stwierdzenie przez organ administracji lub sąd, że doszło do jednej z wymienionych nieprawidłowości, lecz także, że wiązała się ona z rażącym naruszeniem prawa lub z działaniem bez podstawy prawnej. Podobnie jest w przypadku dwóch ostatnich orzeczeń z zamkniętego katalogu rozstrzygnięć stwierdzających rażące naruszenie prawa zarówno tych wydanych w ramach autokontroli przez prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jak i tych wydanych przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów, który uwzględniając odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka, co do istoty sprawy stwierdzając jednocześnie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

podstawa prawna: Art. 2, art. 5-6 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1169)

podstawa prawna: Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)

Rażące naruszenie prawa

Przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć:

- wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 lub art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa);

- wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 albo pkt 3 lub art. 247 § 1 pkt 2 albo pkt 3, w związku z art. 219 Ordynacji podatkowej;

- stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej prawo o postępowaniu);

- wydanie prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

- wydanie prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu w związku z art. 247 § 1 pkt 2 albo 3 Ordynacji podatkowej;

- stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 2 kpa;