O jawności życia publicznego

Kilka dni temu przedstawiono założenia nowej ustawy o jawności życia publicznego. Ma ona zastąpić trzy obecnie obowiązujące ustawy: o dostępie do informacji publicznej, o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

Proponowana ustawa ma wzmocnić transparentność oraz kontrolę społeczną nad osobami sprawującymi funkcje publiczne. Przedstawione propozycje w wielu obszarach są zbliżone do takich aktów prawnych, jak: UK Bribery Act, Foreign Corrupt Practices Act czy też od niedawna obowiązująca francuska ustawa antykorupcyjna Sapin II.

Wsparcie sygnalistów

Proponowana ustawa ma chronić sygnalistów (ang. whistleblower), czyli pracowników, którzy w dobrej wierze zawiadamiają o nieprawidłowościach występujących w ich miejscu pracy, w tym tych o charakterze korupcyjnym. Ochrona sygnalistów przyznawana ma być przez prokuratora i miałaby polegać m.in. na:

- zapewnieniu ciągłości stosunku pracy – pracodawca nie będzie mógł rozwiązać umowy o pracę ani zmienić jej warunków bez zgody prokuratora,

- zobowiązaniu do wypłaty dwuletniej odprawy sygnaliście przez pracodawcę w przypadku rozwiązania umowy o pracę bez zgody prokuratora,

- zwrocie kosztów ochrony prawnej poniesionych przez sygnalistę w związku ze zgłoszeniem informacji o przestępstwie.

Praktyka, a także dostępne badania poświęcone tematyce korupcyjnej pokazują, że czynnikami, które najczęściej powstrzymują sygnalistów przed zgłoszeniem nadużycia, są właśnie ryzyko utraty pracy i zagrożenie własnego bezpieczeństwa. Dotychczasowe regulacje obowiązujące w polskim porządku prawnym nie obejmowały wprost swoim zakresem sytuacji prawnej sygnalistów (z drobnym wyjątkiem odnoszącym się do sygnalistów zatrudnionych w bankach). Zauważalny jest jednak trend legislacyjny, który odzwierciedla postulaty środowisk popularyzujących ideę compliance – coraz częściej tematyka whistleblowingu i systemów zgłaszania informacji o nadużyciach pojawia się w projektach innych przepisów (m.in. w nowych regulacjach dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy). Pozytywnie należy ocenić także wdrażanie rozwiązań praktycznych, takich jak pilotażowy program pozyskiwania informacji od sygnalistów prowadzony przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Uruchomił on bowiem dedykowaną infolinię i skrzynkę pocztową, przy pomocy których sygnaliści mogą zawiadamiać o niedozwolonych porozumieniach przedsiębiorców.

Temat prawnej ochrony sygnalistów podnoszony był od lat przez różne środowiska, m.in. związane z Komitetem ds. Compliance przy Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie, organizacje pozarządowe oraz praktyków compliance. Cieszy, że głosy te zostały wysłuchane. Ważne jednak, żeby uniknąć potencjalnego nadużywania mechanizmu ochrony prawnej sygnalisty przez pracowników działających w złych intencjach.

Sygnaliści są bardzo ważni, bowiem bez zapewnienia im ochrony praktycznie nie sposób wykryć pewnych rodzajów nadużyć. Ważne, żeby systemy informowania o nadużyciach były w organizacjach, żeby sygnalista najpierw miał możliwość powiadomienia pracodawcy o swoich podejrzeniach, zanim wyjdzie na zewnątrz (tak działa system amerykański). Widać też wyraźne oczekiwanie, że wprowadzane systemy antykorupcyjne nie mogą być fasadowe. Z praktyki wiadomo, że zapewnienie przestrzegania procedur to obszar trudny i wymagający bardzo aktywnej roli zarządu, cyklicznych szkoleń i aktywnego monitoringu. To ciągły i aktywny proces, wręcz walka, a nie wprowadzenie procedury znalezionej na stronach internetowych. Zmierzamy zatem w kierunku praktyki obserwowanej w ciągu ostatnich lat w niektórych krajach Zachodu – dobry compliance officer jest tam na wagę złota.

Obowiązkowe procedury

Według założeń nowej ustawy jednostki sektora publicznego, a także duże i średnie przedsiębiorstwa, będą miały obowiązek wprowadzenia procedur antykorupcyjnych, w tym:

- kodeksu etyki penalizującego zachowania korupcyjne,

- antykorupcyjnych klauzul umownych,

- regulacji w zakresie otrzymywania prezentów i pozostałych korzyści przez pracowników,

- szkoleń pracowników dotyczących odpowiedzialności karnej za zachowania o naturze korupcyjnej,

- działań mających stworzyć katalog sposobów informowania właściwych organów o sytuacjach mających charakter korupcyjny.

Warto przypomnieć, że od roku funkcjonuje międzynarodowa norma ISO 37001, która w sposób precyzyjny określa wymogi zarządzania działaniami antykorupcyjnymi w organizacji. Organizacje, które spełnią zdefiniowane w normie wymogi, mogą się ubiegać o certyfikację.

Zakazy i sankcje

W ustawie zaproponowano trzyletni zakaz zatrudnienia w przedsiębiorstwie osoby, która pełniła funkcję publiczną i podczas wykonywania swoich obowiązków podejmowała istotne decyzje z punktu widzenia tej firmy, np. gdy brała udział w rozstrzygnięciu przetargu, w którym uczestniczyła dana firma. Osoby, które wbrew zakazowi zatrudnią się u przedsiębiorcy, w stosunku do którego podejmowały decyzje, będą musiały się liczyć z możliwością kary w postaci grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat dwóch, a także z koniecznością zwrotu dochodu osiągniętego wskutek niezastosowania się do zakazu. Z kolei przedsiębiorca naraża się na karę w wysokości do pół miliona złotych.

W razie postawienia zarzutów o naturze korupcyjnej osobie działającej w imieniu bądź na rzecz przedsiębiorcy CBA będzie dysponowało uprawnieniami do przeprowadzenia kontroli obowiązujących u przedsiębiorcy procedur antykorupcyjnych. Zgodnie z propozycją niewdrożenie tego rodzaju procedur lub pozorność ich obowiązywania będą zagrożone sankcją w wysokości nawet do 10 mln złotych. Omawianą karę miałby nakładać UOKiK na wniosek CBA. Ponadto ukarany podmiot utraciłby możliwość ubiegania się o zamówienia publiczne na okres do pięciu lat.

Transparentność w sektorze publicznym

Dodatkowe zmiany miałyby się pojawić również w sektorze publicznym. Zaproponowano wprowadzenie nowego ujednoliconego projektu oświadczeń majątkowych, a także poszerzenie grupy zobowiązanych do ich składania. Wskazano także, że oświadczenia majątkowe będą jawne i publikowane w BIP, z wyjątkiem oświadczeń składanych przez funkcjonariuszy służb.

Zapowiedziano też wprowadzenie jawnego rejestru umów cywilnoprawnych zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, przedsiębiorstwa państwowe, instytucje badawcze oraz spółki, w których udział Skarbu Państwa wynosi powyżej 10 proc. Przy czym te ostatnie mają raportować do CBA ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i działalność konkurencyjną. Wszystkie te przepisy mają wejść w życie już w 2018 roku.

Nowa jakość

Projekt ustawy o jawności życia publicznego, jeśli pozostanie w kształcie, w jakim został przedstawiona, bardzo istotnie zmieni ramy prawne przeciwdziałania korupcji w Polsce. Zauważalny jest duży rozmach proponowanych rozwiązań. Z jednej strony mamy do czynienia z promowaniem transparentności i propozycjami daleko idących ujawnień (nie da się ukryć, że wśród wielu osób budzą one kontrowersje). Z drugiej zaś bardzo mocno wspiera się wprowadzanie efektywnych procedur antykorupcyjnych i chroni sygnalistów. Można nazwać to inną – wyższą – ligą aktywnej walki z korupcją, bez precedensu w tej części Europy. Jednocześnie będzie to także duże wyzwanie dla wielu organizacji.