Bez kar nie ma mowy o walce z przewlekłością w postępowaniu administracyjnym

aktualizacja: 17.08.2017, 07:46
Foto: 123RF

Dopóki nie pojawią się dolegliwe sankcje finansowe dla organów administracji publicznej za przekroczenie terminów załatwiania spraw, dopóty nie da się ograniczyć bezczynności urzędników – zauważa ekspert.

REDAKCJA POLECA

Obowiązujące od 1 czerwca 2017 r. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nadal nie zapewniają efektywnej ochrony stron przed przewlekłością postępowań administracyjnych, a tym samym nie przyczyniają się do ich skrócenia.

Przyjrzyjmy się sprawie na tle hipotetycznego, jednakże często spotykanego stanu faktycznego. Załóżmy, że spółka X składa wniosek o podział nieruchomości. Organ administracji publicznej wydaje decyzję zatwierdzającą jej podział. Cztery z działek gruntu, które powstały w jego wyniku, są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną. Przechodzą one zatem z mocy prawa na rzecz gminy, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Spółce X, która utraciła własność wskazanych działek, przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wobec negatywnego wyniku rokowań z gminą w sprawie jego wysokości spółka występuje do starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. I tu zaczynają się poważne problemy.

Starosta prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Podejmuje bowiem czynności wyjaśniające i przeprowadza dowody opieszale, w dużych odstępach czasu, a część z nich nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia i jest podejmowana jedynie w celu odwleczenia merytorycznego rozstrzygnięcia. Starosta wyznacza kolejno pięć nowych terminów załatwienia sprawy w kilkumiesięcznych odstępach. W konsekwencji sprawa, mimo jej nieskomplikowanego charakteru, trwa latami.

Jakie instrumenty prawne przeciwdziałające przewlekłości postępowania przysługują w tej sytuacji spółce X? Zgodnie z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca br. (pamiętać należy, że znowelizowane przepisy mają zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po ich wejściu życie), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Spółka składa zatem zażalenie do wojewody, który po czterech miesiącach wydaje rozstrzygnięcie, uwzględniając zastrzeżenia spółki, i zobowiązuje starostę do wydania decyzji w ciągu kolejnych dwóch miesięcy. Wydawać by się mogło, że rozstrzygnięcie wojewody zobliguje starostę do wydania merytorycznej decyzji i zakończenia postępowania w wyznaczonym terminie.

Nic podobnego. Starosta ponownie wyznacza nowy termin załatwienia sprawy, wydłużając po raz kolejny postępowanie administracyjne o kilka miesięcy. Motywuje to koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, które nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Okazuje się więc, że przewidziany w k.p.a. środek ochrony stron przed przewlekłością postępowania lub bezczynnością organu jest co najmniej nieefektywny. Niestety, nie była to rzadka sytuacja w okresie obowiązywania tego kodeksu w brzmieniu sprzed czerwcowej nowelizacji. Trudno jednak oczekiwać, że ulegnie ona zmianie po nowelizacji przepisów.

Zgodnie ze zmianami k.p.a., które weszły w życie 1 czerwca, dotychczasowe zażalenie na bezczynność lub przewlekłość postępowania zostało zastąpione instytucją „ponaglenia". Tak samo jak w przypadku zażalenia stronie służy prawo wniesienia do organu wyższego stopnia (albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia) ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Zmianie uległy terminy, w jakich ponaglenie ma zostać przekazane i rozpoznane. Mianowicie, organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany przekazać ponaglenie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Następnie organ wyższego stopnia powinien je rozpatrzyć w terminie siedmiu dni od dnia jego wpływu. W zamyśle ustawodawcy wprowadzone terminy mają znacznie przyspieszyć procedowanie organów w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowań administracyjnych. Jest to zmiana zasługująca na aprobatę, jednak zobaczymy, co pokaże praktyka. Dotychczas przekazywanie akt administracyjnych i załatwianie zażaleń w trybie art. 37 k.p.a. było długotrwałe i zajmowało organom nawet kilka miesięcy. Nie należy oczekiwać, że po wejściu w życie nowelizacji praktyka ta z dnia na dzień ulegnie zmianie, zwłaszcza że przepisy k.p.a. nadal nie przewidują żadnej sankcji, w tym finansowej, za przekroczenie tych terminów przez organy.

Pozytywnie należy natomiast przyjąć zmiany, zgodnie z którymi organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy, które mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Będzie to oznaczało, że organ, pomimo wniesienia ponaglenia, będzie dysponował aktami sprawy i w związku z tym będzie mógł w tym czasie kontynuować postępowanie. Wyartykułowanie tego wprost w treści przepisu definitywnie pozbawi organy administracji publicznej podnoszonego dotychczas argumentu, że niemożliwe było rozpatrzenie sprawy w okresie gdy wniesiono zażalenia, z uwagi na przekazanie akt sprawy organowi wyższego stopnia.

Wskazać należy, że zakres merytorycznego orzekania przez organ rozpatrujący ponaglenie po nowelizacji przepisów k.p.a. zasadniczo nie uległ zmianie w stosunku do dotychczas wydawanych orzeczeń. Organ, stwierdzając bezczynność lub przewlekłość postępowania, będzie wskazywał jednocześnie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo będzie zobowiązany do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy oraz do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Również zmiana art. 38 k.p.a dotyczącego odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracownika organu administracji, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, ma jedynie charakter redakcyjny.

Warto w tym miejscu odnotować, że często przewlekłość prowadzonych postępowań nie wynika z braku kompetencji czy też nieudolności jednej osoby, lecz jest „polityką" całego organu, w którego interesie nie leży szybkie zakończenie sprawy. Trudno więc przewidywać, że w takiej sytuacji wspomniany wcześniej przepis będzie stanowił realną sankcję i pracownik organu zostanie pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Jak zatem widać, w zasadzie jedyną jakościową zmianą k.p.a. w zakresie przeciwdziałania obstrukcji postępowań administracyjnych jest wprowadzenie siedmiodniowych terminów na przekazanie akt sprawy i rozpoznanie ponaglenia. Wydaje się, że to trochę za mało, aby mówić, że nowelizacja k.p.a. rozwiązuje omawiany problem. Można zaryzykować stwierdzenie, że dopóki nie zostaną wprowadzone do obowiązujących przepisów dolegliwe kary finansowe dla organów administracji publicznej i ich pracowników, jako sankcja za przekroczenie terminów załatwienia sprawy, przekazanie akt, ich zwrot itd., nie ograniczymy skutecznie bezczynności organów i przewlekłości postępowań administracyjnych.

W tym kontekście warto w szczególności się zastanowić nad wprowadzeniem do k.p.a. regulacji podobnej do art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Chodzi o to, by przyznać organowi wyższego stopnia, który stwierdził bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i zobowiązał go do załatwienia sprawy w określonym terminie, uprawnienia do wymierzenia kary w wysokości np. 500 zł za każdy dzień zwłoki organu w załatwieniu sprawy w zakreślonym terminie. Kara w tej wysokości mogłaby stanowić realną sankcję dla organu i znacznie ograniczyć liczbę przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych bez angażowania sądów administracyjnych.

Autor jest radcą prawnym w Kancelarii Prawniczej CAVERE

POLECAMY

KOMENTARZE