Służba cywilna: wszczęcie procedury dyscyplinarnej a nieobecność obwinionego w pracy

Wszyscy zatrudnieni w służby cywilnej,  bez względu na swój status, za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną  na podobnych zasadach. Jedyną różnicą są tu odmienne katalogi kar dla urzędników sc i dla pracowników sc oraz osób zajmujących wyższe stanowiska w sc. Zasady prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, w tym terminy przedawnienia zarówno te dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jak i te dotyczące karalności dyscyplinarnej dla wszystkich członków korpusu sc są już jednak takie same. Skuteczne wymierzenie kary dyscyplinarnej zależy, zatem do tego czy organ zmieści się w wyznaczonych przepisami granicach czasowych.

Pierwsza decyzja w rękach dyrektora

Ustawa o służbie cywilnej (dalej usc) nakładając na osoby zatrudnione w sc odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej nie tłumaczy, co należy pod tym sformułowaniem rozumieć. Nie wskazuje czynów zagrożonych  taką odpowiedzialnością, nie wymienia też wszystkich obowiązków, jakie mogą być przedmiotem tego naruszenia. Wprawdzie obowiązkom członków korpusu sc poświęcony jest cały rozdział 6 ustawy, ale, jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z 11 grudnia 2012 r. (III APo 5/12) wymienione w nim obowiązki charakteryzują się wysokim poziomem ogólności i niedoprecyzowania.  Poza tym nie wszystkie są tam wymienione. Powinności członków korpusu sc wynikają także z innych przepisów ustawy o sc, z kodeksu pracy, który ma tu zastosowanie na mocy art. 9 ust.1 usc, a także z innych ustaw takich jak np. ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ustawa o dostępie do informacji publicznej, ustawa o ochronie informacji niejawnych czy ustawa o finansach publicznych.

Wobec powyższego, to do dyrektora generalnego (kierownika urzędu) należy ocena, czy dany czyn członka korpusu służby cywilnej lub jego zaniechanie mieści się w kategoriach naruszenia obowiązków członków korpusu służby cywilnej. Ocena ta jest następnie weryfikowana przez komisję dyscyplinarną.

Trzy miesiące oraz dwa lata

Dyrektor generalny nie może jednak zbyt długo ociągać się przeprowadzaniem takiej oceny. Możliwość wszczęcia takiego postępowania, do czego dochodzi poprzez zlecenia rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest ograniczona w czasie. Postępowanie dyscyplinarne nie może być bowiem wszczęte po upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia przez dyrektora generalnego urzędu wiadomości o naruszeniu obowiązków członka korpusu służby cywilnej ani po upływie dwóch lat od popełnienia tego czynu (art. 113 ust.2 usc).

Pierwszy z tych terminów liczony jest od daty dowiedzenia się przez wskazanego w ustawie przełożonego o naruszeniu przez członka korpus sc określonego obowiązku. Chodzi tu nie tylko o wymienionego wprost dyrektora generalnego urzędu. Taki sam termin obowiązuje także Szefa Służby Cywilnej, który jest uprawniony do zlecenia rzecznikowi dyscyplinarnemu wszczęcia postępowania wyjaśniającego wobec osób zajmujących stanowiska dyrektorów generalnych urzędów i Głównego Lekarza Weterynarii, który ma podobne uprawnienie, jeśli chodzi o sprawy dyscyplinarne osób zajmujących stanowiska wojewódzkich lekarzy weterynarii i ich zastępców. W wypadku przekroczenia tego terminu, żadna z wymienionych osób nie ma już możliwości rozpoczęcia procedury dyscyplinarnej

Członek korpusu sc może się wytłumaczyć

Warto podkreślić, że członek korpusu sc ma prawo do złożenia wyjaśnień. Jeżeli z powodu jego nieobecności w pracy jest to niemożliwe, bieg trzymiesięcznego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia jego stawienia się do pracy.

Przykład

Dyrektor generalny został zawiadomiony przez dyrektora biura, że pracownik sc stawił się do pracy pod wpływem alkoholu i następnie samowolnie opuścił miejsce pracy. Jednak od następnego dnia pracownik przebywał już na trzytygodniowym zwolnieniu lekarskim. Aby podjąć decyzję o skierowaniu (lub nie) sprawy do rzecznika dyscyplinarnego w celu wszczęcia przez niego postępowania wyjaśniającego, dyrektor generalny będzie musiał poczekać na powrót zatrudnionego do pracy. W tym czasie bieg terminu przedawnienia wszczęcia postępowania będzie zawieszony, co oznacza, że nawet kilkumiesięczna choroba nie uchroni pracownika przed ewentualną odpowiedzialnością dyscyplinarną.

I nie chodzi tu o faktyczne złożenie wyjaśnień, ale raczej o realną możliwość ich złożenia. Obwiniony może przecież odmówić wytłumaczenia swojego postepowania.

Przyjmuje się, więc, że jeśli członek korpusu sc jest obecny w pracy taka możliwość istnieje, gdyż jest on do dyspozycji dyrektora generalnego i rzecznika dyscyplinarnego. Jeśli choruje albo jest na urlopie - już nie. Podobnie, jeśli jest nieobecny z innego powodu, a przyczyna jego nieobecności nie ma żadnego znaczenia. Choć nie można wykluczyć, że nawet wtedy złożenie wyjaśnień przez obwinionego członka korpusu sc jest możliwe, oczywiście, jeśli ten ostatni będzie tym zainteresowany. Dyrektor generalny na nie ma bowiem żadnych narzędzi, aby w okresie nieobecności zobowiązać go do stawienia się w urzędzie celem złożenia wyjaśnień.

Wszczęcie procedury dyscyplinarnej uniemożliwia też przekroczenie drugiego ze wskazanych w art. 113 ust. 2 usc terminów, czyli dwóch lat od daty popełnienia czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej.

Przedawnienia karalności

Przy nakładaniu kar dyscyplinarnych ważny jest także termin przedawnienia karalności. Zgodnie z art. 113 ust.5 usc karalność przewinienia dyscyplinarnego ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły cztery lata.

Jak przypomniał WSA w Warszawie (wyrok z 2 lipca 2012 r. V SA/Wa 514/12) przepisy o przedawnieniu mają charakter stabilizujący stosunki prawne i gwarantują ich pewność. Dopuszczenie, bowiem możliwości realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłoby do sytuacji, w której strony pozostawałyby przez dziesiątki lat w niepewności, co do swojej sytuacji prawnej (por. też wyrok SN z 12 lutego 1991 r., III CRN 500/90, OSNCP 1992 nr 7-8, poz. 137).

Przepisy te mają też charakter dyscyplinujący organ. Potencjalne zagrożenie skutkami przedawnienia ma na celu jego mobilizację, by podjął i zakończył postępowanie w wyznaczonych granicach czasowych. W przypadku postępowania dyscyplinarnego w sc musi się ono, zatem zacząć się przed upływem dwóch lat od momentu popełnienia przez członka korpusu sc określonego przewinienia i zakończyć się przed upływem czterech lat od tego momentu.

Od zasady tej istnieje jeden wyjątek. Zgodnie z art. 113 ust. 4 usc, jeżeli czyn członka korpusu sc zawiera znamiona przestępstwa, przedawnienie następuje nie wcześniej niż przedawnienie przewidziane w przepisach Kodeksu karnego. Oznacza to, że okres, w którym możliwe jest egzekwowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej za przewinienie noszące znamiona przestępstwa został zrównany z okresem, w którym może być dochodzona odpowiedzialność karna za ten czyn.

Jednak jak pokazuje praktyka czasami rozstrzygniecie, który termin przedawnienia będzie właściwy nie jest łatwe.

Przykład

Przeciwko pracownikowi sc wszczęto postępowanie karne o czyn z art. 231 § 1 k.k., będący także przedmiotem wcześniej rozpoczętego postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku (uzasadnienie wyroku z 12 lutego 2013 r. III APo 8/12) w takiej sytuacji, czyli przed wydaniem prawomocnego wyroku w sprawie karnej, nie można stwierdzić, jaki termin przedawnienia będzie miał zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym. Sąd ten stwierdził, że o ile zapadnie prawomocny wyrok skazujący, to, stosownie do art. 113 ust. 4 usc, będzie miał zastosowanie termin przedawnienia karalności z kodeksu karnego. W sytuacji natomiast, gdy postępowanie karne zakończy się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, czy też umarzającym postępowanie, to znajdą zastosowanie terminy przedawnienia określone w art. 113 ust. 2 i 5 tej ustawy.

Ważne

Skutkiem przekroczenia terminu na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego jest zamknięcie możliwości rozpoczęcia procedury dyscyplinarnej w tej sprawie raz na zawsze. Gdy dojdzie natomiast do przedawnienia karalności danego czynu komisja dyscyplinarna zobowiązana jest do umorzenia trwającego postępowania dyscyplinarnego.

podstawa prawna: art. 113 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2014 r. poz. 1111 ze zm.)

podstawa prawna: § 25 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 kwietnia 2009 roku w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (DzU nr 60, poz. 493)

Czy komisja dyscyplinarna w innym urzędzie dokończy postępowanie

- Pracownik służby cywilnej w trakcie prowadzenia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, został przeniesiony na podstawie art. 64 ustawy o służbie cywilnej z jednego urzędu skarbowego do innego, w tym samym mieście. Czy w takiej sytuacji postępowanie dyscyplinarne będzie kontynuowane?

Nie. Jak uznał, bowiem Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z 11 grudnia 2012 r. (III APo 4/12) zgodnie z treścią § 25 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej, komisja dyscyplinarna umarza postępowanie dyscyplinarne, jeżeli ustał stosunek pracy obwinionego. Użyte w przytoczonym przepisie słowo "umarza" oznacza, że komisja dyscyplinarna musi wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, jeżeli została spełniona wskazana w nim przesłanka (ustanie stosunku pracy). Konsekwencją zakończenia stosunku pracy, w ramach którego nastąpiło wdrożenie procedury dyscyplinarnej jest zatem umorzeniem postępowania dyscyplinarnego.

Jak wskazał bowiem sąd apelacyjny w cytowanym wyroku stroną podpisującą umowę o pracę z członkiem korpusu służby cywilnej nie jest "służba cywilna" pojmowana abstrakcyjnie, jako całość, ani też jakikolwiek wyspecjalizowany organ, do którego właściwości należałoby prowadzenie naboru do służby cywilnej. Jest nią dyrektor generalny urzędu, w którym dana osoba ma być zatrudniona. Wobec powyższego odpowiedzialność dyscyplinarna związana jest nierozerwalnie z miejscem zatrudnienia. I trwa tak długo, jak długo trwa stosunek pracy danej osoby. Ustanie stosunku pracy jest zatem  przesłanką uniemożliwiającą wszczęcie postępowania dyscyplinarnego lub prowadzącą do umorzenia postępowania już prowadzonego. Przeniesienie dokonywane na podstawie art. 64 ustawy o sc (zgodnie, z którym przeniesienie urzędnika służby cywilnej oraz pracownika służby cywilnej do innego urzędu, także w innej miejscowości, na jego wniosek lub za jego zgodą), może nastąpić w każdym czasie, również wiąże się ze zmianą pracodawcy.

podstawa prawna: § 25 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (DzU z 2009 r. nr 60, poz. 493).

Czy wszystkich zatrudnionych w urzędzie obowiązują te same terminy

- Pracownik jest zatrudniony w jednym z ministerstw. Nie należy jednak do korpusu służby cywilnej. Jest bowiem zatrudniony na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Dwa miesiące temu przyszedł do pracy po alkoholu. Szef grozi mu postępowaniem dyscyplinarnym. Czy faktycznie takie postępowanie może być jeszcze wszczęte?

Nie. Po pierwsze, dlatego, że taki pracownik nie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej tylko odpowiedzialności porządkowej, uregulowanej w kodeksie pracy. Z osób zatrudnionych na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków ponoszą tylko urzędnicy mianowani. W ich przypadku postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie miesiąca od dnia uzyskania wiadomości o popełnieniu czynu uzasadniającego odpowiedzialność dyscyplinarną ani po upływie roku od dnia popełnienia takiego czynu. Jeżeli z powodu nieobecności w pracy urzędnik nie ma możliwości złożenia wyjaśnień, bieg miesięcznego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia stawienia się urzędnika do pracy. Jeżeli jednak czyn zawiera znamiona przestępstwa, przedawnienie dyscyplinarne nie następuje wcześniej niż przedawnienie karne.