Stępień: rządy się zmieniają – administracja nie powinna

Systemowe podwyższanie wynagrodzeń członków rządu poprzez przyznawanie im comiesięcznych nagród wywołało zrozumiałe poruszenie. Nie mam zamiaru oceniać tego procederu (koń jaki jest, każdy widzi). Zaniepokoiłem się natomiast wypowiedzią premiera, który przy tej okazji zapowiedział zmiany w organizacji Rady Ministrów, szczególnie w przestrzeni obejmującej wyższe stanowiska w administracji oraz w otoczeniu ministrów.

Ten „styk" jest piętą achillesową wszystkich rządów po 1989 r., bo nasi politycy nie przyswoili sobie decydującej o skuteczności rządów zachodniej zasady: rządy się zmieniają, administracja pozostaje. Trudno im wytyczyć granicę między polityką a administracją, nie mogą się wyzbyć lęku przed urzędnikami z prawdziwego zdarzenia i od lat uparcie walczą z każdą próbą zamontowania w naszym państwie służby cywilnej. Ta linia powinna przebiegać między politycznym otoczeniem ministra (premiera) a urzędniczym kierownictwem ministerstwa.

Administracja powinna sięgać pozycji dyrektora generalnego i wszystkie stanowiska od tego punktu muszą być objęte rygorami służby cywilnej, a stanowiska kierownicze w administracji uczciwymi konkursami. W Polsce da się je przeprowadzić. Obawa przed konkursami na wysokie stanowiska w administracji dyskwalifikuje ministra. Moje wieloletnie obserwacje wskazują, że deklarowana obawa o wyniki konkursu dowodzi najczęściej lęku przed ujawnieniem własnej niekompetencji.

To się nie może udać

Są dwa klasyczne modele rozwiązania tego problemu. Model francuski zakłada istnienie politycznego otoczenia ministra w postaci tzw. gabinetu i niepołączalność stanowisk w parlamencie oraz rządzie. Miejsce parlamentarzystów to parlament, nie rząd. Brytyjczycy przeciwnie: hołdują zasadzie „połączalności" i na Wyspach minister, a także jego zastępca, muszą być członkami parlamentu. Rząd JKM jest tam swoistą komisją wykonawczą parlamentu.

W Wielkiej Brytanii nie będzie więc klasycznego gabinetu ministra, tak jak we Francji, gdzie na czele gabinetu stoi dyrektor wspierany przez szefa gabinetu (to dwie różne funkcje), doradców politycznych i technicznych. Gabinety służą głównie sprawnej koordynacji międzyministerialnej, na co u nas najbardziej się narzeka ze względu na resortowość, a nawet na „silosowość" ministerstw. To skutek złego zorganizowania zaplecza ministrów, którego głównym zadaniem jest wypracowywanie codziennej, odformalizowanej współpracy międzyministerialnej. Rzut oka na organizację naszych ministerstw wystarczy, aby skonstatować, że koordynacja międzyministerialna nie może się udawać. I tak od lat. Ostatni dobitny przykład: notatka o stanowisku USA w sprawie nowelizacji ustawy o IPN sporządzona w MSZ dotarła do MS dzień po uchwaleniu ustawy...

W Wielkiej Brytanii pojęcia „gabinet" używa się do określenia naszej Rady Ministrów, ale formalne ramy politycznego otoczenia ministra istnieją, bo istnieć muszą – bez takiego zaplecza minister szybko zostałby ubezwłasnowolniony przez administrację. Po to więc, aby administracja nie otorbiła ministra, który jest ciałem obcym w zdrowym ciele ministerstwa, minister musi przyjść tu z własnym niejako otorbieniem – stąd sekretarz stanu i inni współpracownicy ministra spoza ministerstwa.

Łączenie ognia z wodą

W początkach lat 90. mieliśmy już niezłe rozeznanie zachodnich rozwiązań zaplecza ministrów, ale zrobiono to, co czynią zwykle bezmyślni naśladowcy: połączono rozwiązania francuskie z angielskimi. Stąd sekretarze i podsekretarze stanu, ale także gabinety nazwane politycznymi. Gabinety polityczne miały się bowiem różnić od odziedziczonych jeszcze po rozwiązaniach peerelowskich.

Mamy więc i sekretarzy, i gabinety polityczne, czyli Anglię i Francję razem (nawet po brexicie), a silosowość przybrała już takie rozmiary, że premier mówi o tym publicznie. I będzie tak, dopóki klasa polityczna w Polsce nie zrozumie, czemu służy polityczne zaplecze ministra (premiera), a co to jest administracja oparta na służbie cywilnej. Nie jest to trudne do zrozumienia, ale jak przyznać się do błędu, którego istoty nie znamy?

Polska od chwili odzyskania niepodległości szła inną drogą niż wspomniane kraje. U nas nigdy nie zagościł model francuski czy angielski w czystej postaci – minister bowiem mógł, ale nie musiał być parlamentarzystą. W latach 20. XX w. panował pod tym względem niesłychany bałagan. Sądzono, że przyczyną zła w państwie jest sejmokracja, ale dopiero w latach 30. zaczęto porządkować struktury rządowo-administracyjne, choć trzeba przyznać, że ówczesne elity, wychowane na austriackich wzorach, zrozumiały, jak ważna w państwie jest służba cywilna. Ustawa o PSC obowiązywała od 1922 r., podczas gdy III Rzeczpospolita dopracowała się takiej ustawy (i to kiepskiej) dopiero w 1997 r.

W latach 30. wykształcił się stosunkowo spójny model tego rządowego przegubu – z gabinetem ministra z jednej strony, na czele którego stał podsekretarz stanu, oraz z kierownictwem administracji ministerstwa z administracyjnym wiceministrem z drugiej strony. Było jeszcze prezydium rządu (zaplecze administracyjne premiera). Poza tym premier miał dwa gabinety – społeczny i ekonomiczny, dla kontroli całości prac rządu.

Do akcji wchodzi pierwszy sekretarz

Ten model został przejęty chwilowo po wojnie, ale szybko został kompletnie zaburzony poprzez wykształcenie się ośrodka decyzyjnego w postaci biura politycznego partii. Stanowiska polityczne wywędrowały do komitetu centralnego, a w miejscu rządu pozostała już tylko administracja, zachowując jednak dotychczasowe nazewnictwo. Ponieważ polityczna góra była już w KC, minister – jeśli nie był jednocześnie członkiem biura politycznego – stawał się funkcjonalnie dawnym wiceministrem administracyjnym, ale nazywał się pełnym ministrem. Dawni dyrektorzy departamentów weszli w buty sekretarzy i podsekretarzy stanu, a gabinety wypatroszone z politycznej treści stały się przybudówkami do załatwiania osobistych, ba, prywatnych spraw ministra, czyli dawnego wiceministra administracyjnego. To nowe ministerstwo było już tylko administracją. Jej szefem mógł być nawet „koalicjant" z ZSL albo z SD, bo był poza prawdziwym rządem rezydującym w „białym domu", a nie w Alejach Ujazdowskich...

System przepływu informacji niezbędny do rządzenia budowano na łączach partyjnych, podobnie jak system nomenklatury, czyli obsady stanowisk kierowniczych w państwie. Jednym słowem: cała informacja i kadry były po stronie partii, a nie rządu. I tak było właściwie bez większych zmian aż do 1998 r.

Twarde lądowanie

Powstanie rządu Tadeusza Mazowieckiego spowodowało całkowitą destrukcję dotychczasowego układu partyjno-rządowego, ale zarówno sam Mazowiecki, jak i ministrowie posługiwali się zastanymi narzędziami rządzenia. Nikt wtedy nie miał głowy do zbudowania politycznego zaplecza ministrów, tworzenia łączy międzyministerialnych, nie wspominając o nowych zasadach polityki kadrowej. Konieczne było gaszenie inflacji, odbudowa samorządu, likwidacja cenzury, przebudowa policji i służb, zaczęto reformy w sądownictwie itd. Trzeba było używać narzędzi, jakie były pod ręką. Sięgnięto więc w pierwszej chwili do konstrukcji Rady Ministrów znanej z końcówki lat 30., popełniając przy okazji błędy, których tamte rządy też się nie ustrzegły. I było tak do 1997 r. Pierwszej poważniejszej reorganizacji centrum rządu dokonał premier Cimoszewicz. Pojawiły się wtedy ustawy o radzie ministrów (pierwsza od 1918 r.), o działach administracji, a także o służbie cywilnej, ale nie potrafiono niestety uporać się z poprawnym zbudowaniem zaplecza politycznego ministra, łącząc właśnie wtedy Anglię z Francją w postaci nieszczęsnego gabinetu politycznego z zachowaniem parlamentarnego sekretarza stanu. Dokonano wówczas podziału łupów pomiędzy SLD i ZSL, ustalając, że jeśli mamy ministra z jednej partii, to druga musi mieć stanowisko sekretarza stanu. Taki błąd popełniały kolejne rządy, tworząc ze stanowiska sekretarza stanu swoistą synekurę, która zwykle była wyłączona z obiegu istotnej części informacji wewnątrz ministerstwa, bo koalicjantom przecież się nie ufa. Trzeba mieć koalicjanta, bo podyktował to wynik wyborów, ale decyzyjność to całkiem inna sprawa. Przyszło mi w latach 1997–1999 pełnić funkcję podsekretarza stanu w jednym z ministerstw, więc wiem, jak to w praktyce wygląda, i nie sądzę, by wiele się pod tym względem później zmieniło.

To oczywiste, że obecne gabinety polityczne to absurd – głównie z tego powodu, że nie są wcale polityczne. Stanowią sekretariat ministra, w którym mamy chłopców na posyłki. Z natury rzeczy nie nadają się do prowadzenia uzgodnień międzyresortowych, więc są zbędne. Nie wspierają też ministra w pracach parlamentarnych – od tego z założenia są sekretarz i podsekretarze stanu, więc co będą czynić „gabineciarze", choćby z nudów? Właśnie to, co robią aktualnie. Im szybciej więc znikną, tym lepiej, ale to nie znaczy, że tym samym zniknie problem budowy politycznego (nie administracyjnego) otoczenia ministra i samego premiera.

Premier musi sobie odpowiedzieć na pytanie, do czego jest mu potrzebne zaplecze polityczne i gdzie w nim powinna kończyć się organizacyjnie polityka, a zaczynać administracja. Konieczna jest więc Kancelaria Premiera z prawdziwego zdarzenia – z administracyjnym szefem, czyli kimś, kto pełni we Francji funkcję sekretarza generalnego rządu, a w Wielkiej Brytanii stałego sekretarza gabinetu ministrów (permanent secretary of cabinet office). W jednym i drugim przypadku obydwaj ci dżentelmeni mają identyczną rolę: kierując fachowym gronem urzędników, którzy pozostaną na swoich stanowiskach nawet wówczas, kiedy rząd zakończy swoją misję. Zwykle „przeżywają" kilku premierów i kilka rządów. Czy to jest wyobrażalne u nas? Na razie jest niewyobrażalne. Sam fakt, że aktualnie na czele kancelarii stoi poseł, już dowodzi, iż aktualnie rządzący nie wiedzą, po co tak naprawdę funkcjonuje Kancelaria Premiera i co to właściwie jest. Jeśli natomiast premier dopuszcza, aby na czele jego gabinetu stanął jeden z najbliższych współpracowników prezesa, to tym samym pozwolił sobie na to, by bezpośrednim zapleczem premiera kierował ktoś, kto mu w ogóle politycznie nie podlega. Trudno w tym przypadku o większy przykład niekompetencji, a właściwie bezradności. Polityczne zaplecze premiera (także każdego ministra) powinno być zdominowane przez kogoś, komu premier absolutnie ufa. Tu nie wystarcza już zwykła lojalność urzędnika wobec polityka. Najważniejsza osoba w bezpośrednim politycznym otoczeniu premiera musi cieszyć się jego absolutnym zaufaniem. To musi być ktoś, komu powierza się faksymile podpisu. Dzienna liczba podpisów premiera jest niewyobrażalna, stąd konieczność tej pieczątki. Przyjęliśmy, że tą osobą ma być sekretarz stanu. Niech więc będzie, stając na czele niejako nowego funkcjonalnego gabinetu (politycznego zaplecza) premiera czy ministra. Zarówno premierowi, jak i ministrowi potrzebny jest także pełnomocnik ds. spraw parlamentarnych, czyli jeden podsekretarz stanu. Posłowie byliby wręcz obrażeni, gdyby minister przysyłał im kogoś o niższej pozycji. I na tym koniec.

W nowym funkcjonalnym gabinecie (rozumianym jako polityczne zaplecze ministra) konieczny jest szef tej organizacji – jak w wojsku: jest dowódca kompanii i jest szef kompanii. Szef gabinetu musi czuwać nad ruchem osobowym wokół ministra, czyli nie rozstaje się z kalendarzem ministra. Jest w istocie szefem sekretariatu ministra. Tu zaczynają się merytoryczne i organizacyjne trudności w zapanowaniu nad współpracą międzyresortową w skali całej rady ministrów. Ten nowy gabinet musi czuwać nad spójnością zaplecza ministra (premiera), ale także zapewnić łącza w skali całego rządu, aby przełamać „silosowość" poszczególnych ministerstw. To jest największa trudność, bo zapewnić ją mogą tylko ludzie obeznani z całym mechanizmem rządowym. Tacy ludzie oczywiście są, a prawdziwa umiejętność rządzenia na tym odcinku to efektywna zdolność pozyskania ich i umieszczenia w politycznym otoczeniu ministra. Nie jest to proste, ale możliwe. Koordynacji międzyministerialnej nie zapewni poziom czysto urzędniczy, nawet na szczeblu dyrektorów generalnych ministerstw, ani też poziom samych ministrów. Na to oni nie znajdą czasu, a jest to najbardziej nużąca, niewdzięczna praca. Jednak konieczna, aby rząd działał jako całość. Obecnie próbuje ją wypełnić Komitet Stały Rady Ministrów, ale samo postawienie na jego czele osoby z bezpośredniego otoczenia prezesa, a nie premiera, powoduje, że trudno sobie doprawdy wyobrazić coś bardziej śmiesznego.

Para w zepsuty gwizdek

Było kilka ekip, które łączyły Anglię z Francją, a obecna większość rządowa dołączyła do tego jeszcze zdobycze PRL, w wersji polegającej na oddelegowaniu ludzi z bezpośredniego politycznego otoczenia prezesa (I sekretarza) do pilnowania premiera w administracyjnym rządzie – premiera, który, podkreślmy to, nie jest członkiem biura politycznego. To nie może działać i nie działa. Leży wszystko: legislacja przeniosła się do parlamentu, premier nie może być prawdziwym szefem rządu, ponieważ nie jest szefem najważniejszej partii. System peerelowski mógł sprawdzać się w PRL. Dziś kierowanie rządem bez kierowania Radą Ministrów to przecież sprzeczność sama w sobie.