Adwokat o sędziach TK: Przeciąć węzeł gordyjski

Sytuacja wokół Trybunału Konstytucyjnego zaczyna przypominać węzeł gordyjski. Powszechna jest świadomość, co się powinno zdarzyć, aby Trybunał mógł normalnie funkcjonować. Podnosi się konieczność publikacji orzeczeń i zaprzysiężenia trzech wybranych 8 października 2015 r. sędziów Trybunału. Rzekomym powodem odmowy publikacji ma być ich nieistnienie, gdyż w opinii rządzącej większości są tylko decyzjami. Odmowa zaprzysiężenia trzech wybranych sędziów jest z kolei uzasadniana faktem, iż wybór ten został unieważniony przez nowo wybrany parlament.

Oba te poglądy są całkowicie błędne, a głoszący je powinni mieć tego pełną świadomość.

W dyskusji przyjmuje się milcząco, że właściwie nie ma sposobu na spowodowanie ani publikacji wyroków Trybunału, ani na zaprzysiężenie trzech wybranych sędziów. Ten imposybilizm prawny, bardzo wygodny dla partii rządzącej, jest również nieprawdziwy, przynajmniej co do złożenia ślubowania. Zanim jednak zostanie zaproponowany sposób rozwiązania tej sytuacji, konieczne jest dokonanie ustaleń dotyczących istnienia w chwili obecnej z jednej strony prawa wybranych sędziów do odebrania od nich ślubowania, a z drugiej obowiązku spoczywającego na prezydencie Rzeczypospolitej Polskiej.

Wybór skuteczny prawnie

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r. (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 293) w art. 17 ust. 2 stwierdza: „Sędziów Trybunału wybiera indywidualnie, na dziewięcioletnie kadencje, Sejm bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów". Oznacza to, że każdy sędzia Trybunału Konstytucyjnego jest wybierany na stanowisko, które będzie opróżnione w trakcie kadencji Sejmu, a kadencja wybranego sędziego rozpoczyna się od dnia następującego po wygaśnięciu kadencji ustępującego sędziego. Trybunał w wyroku z 3 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt: K 34/15, opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2016 r. pod poz. 2129, w uzasadnieniu (pkt 8. 3.) stwierdził: „Po dokonaniu przez Sejm wyboru na stanowisko sędziego mamy do czynienia z Sędzią Trybunału, nawet jeżeli nie rozpoczął jeszcze kadencji i nie objął urzędu". W konsekwencji każda osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest już nim z chwilą dokonania przez Sejm wyboru i korzysta z pełnej ochrony prawnej przed wygaśnięciem mandatu sędziego.

Jednocześnie w uchwałach Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego dotyczących: Romana Hausera, Krzysztofa Ślebzaka i Andrzeja Jakubeckiego, art. 2 każdej z uchwał stwierdza, że: „Kadencja nowo wybranego sędziego Trybunału Konstytucyjnego rozpoczyna się z dniem 7 listopada 2015 r.". Przepisy regulujące wygaśnięcie mandatu sędziego TK przed upływem kadencji są zawarte w powołanej ustawie z 25 czerwca 2015 r. o TK – art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31a ust. 1–3. Wyszczególniony w powołanych przepisach katalog okoliczności powodujących wygaśnięcie mandatu sędziego TK ma charakter zamknięty, stanowi numerus clausus sytuacji, w których dochodzi do wygaśnięcia tego mandatu. Wyłącznie w przypadku opisanym w art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK decyzję o złożeniu z urzędu sędziego TK podejmuje Sejm na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że jest to jedyny przypadek, w którym Sejm może podjąć decyzję o skróceniu kadencji sędziego TK i dzieje się tak tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy z wnioskiem takim wystąpi Zgromadzenie Ogólne TK. Nie jest dopuszczalne podejmowanie takiej uchwały przez Sejm z własnej inicjatywy bądź na wniosek jakiegokolwiek innego podmiotu. Dlatego uchwały Sejmu stwierdzające nieważność wyboru sędziów TK jako pozbawione podstawy prawnej są bezskuteczne, prawnie indyferentne.

W wyroku z 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt: K 34/15) Trybunał Konstytucyjny odniósł się do prawidłowości wyboru przez Sejm trzech sędziów dokonanego 8 października 2015 r. Zgodnie z pkt 8 lit. b) powyższego wyroku art. 137 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK (DzU z 2015 r., poz. 1064) jest zgodny z art. 194 ust. 1 konstytucji w zakresie, w jakim dotyczy sędziów TK, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r. Sędziowie Roman Hauser, Krzysztof Ślebzak i Andrzej Jakubecki zostali wybrani w miejsce trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja upłynęła 6 listopada 2015 r.

Ponieważ nie zaistniało żadne zdarzenie prawne, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1–4 ustawy o TK, kadencja sędziów wybranych 8 października 2015 r. trwa. Skoro zaś wyrok z 3 grudnia 2015 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw, to stosownie do przepisu art. 190 ust. 1–3 konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny, wiąże więc również Sejm oraz prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Musi przyjąć, i to niezwłocznie

Tą kwestią zajął się również Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyroku z 3 grudnia 2015 r. W pkt 5 stwierdził, co następuje: „Art. 21 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 [o TK z 25 czerwca 2015 r. – R.N.], rozumiany w sposób inny niż przewidujący obowiązek prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji". W pkt 8.5. uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził, że przepis art. 21 ust. 1 ustawy o TK nakłada na prezydenta obowiązek niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego TK. „Przyjęcie odmiennego poglądu przyznającego głowie państwa swobodę w decydowaniu o ewentualnym przyjęciu bądź nieprzyjęciu ślubowania od sędziego wybranego przez Sejm oznaczałoby wykreowanie normy ustawowej, która czyniłaby z Prezydenta dodatkowy, oprócz Sejmu, organ mający prawo decydowania o obsadzie personalnej Trybunału Konstytucyjnego".

W dalszych swoich wywodach Trybunał Konstytucyjny uznał: „Odebranie ślubowania od sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie może być postrzegane jako należące do ewentualnego uznania głowy państwa". Zdaniem Trybunału prezydent nie ma możliwości oceny podstaw prawnych dokonanego wyboru ani prawidłowości procedury, która w danym wypadku została zastosowana przez Sejm. Również nie jest wymagana kontrasygnata prezesa Rady Ministrów dla działań prezydenta w zakresie ślubowania sędziego TK. Trybunał podkreśla także nakaz niezwłocznego działania prezydenta, gdyż brak terminu odebrania ślubowania w art. 21 ust. 1 ustawy o TK oznacza nakaz działania niezwłocznego. Trybunał dostrzega, że w pewnych wyjątkowych okolicznościach prezydent mógłby powstrzymać się z odbiorem ślubowania od osoby wybranej przez Sejm. Jednocześnie stwierdza, że w takiej sytuacji spory dotyczące odbioru ślubowania od sędziego powinny być rozstrzygane w ramach kontroli sądowej. Natomiast nie może stanowić takiej przesłanki „zarzut wadliwości samej podstawy prawnej dokonanego wyboru". Przyjęcie ostatniego poglądu za trafny oznaczałoby, że to prezydent miałby prawo badania zgodności z konstytucją danego aktu prawnego.

To dwa oświadczenia woli

Ślubowanie składane przez sędziego zgodnie z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego zamieszczoną w pkt 8.5.3. uzasadnienia wyroku z 3 grudnia 2015 r. w zakresie normowania art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, a więc „[...] dotyczy przyjmowania ślubowania od sędziów mających rozpocząć wykonywanie swojej funkcji urzędowej". Trybunał dostrzega w ślubowaniu składanym wobec prezydenta nie tylko podniosłą uroczystość o charakterze symbolicznym, wskazuje też na dwie istotne funkcje, które ślubowanie pełni. „Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu".

Oceniając akt ślubowania sędziego TK, należy dostrzec z jednej strony charakter publicznoprawny tego zachowania – warunek rozpoczęcia urzędowania przez sędziego – z drugiej strony zobowiązanie go do zachowania zgodnego z rotą składanego ślubowania ma niewątpliwe charakter oświadczenia woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Stąd też do aktu ślubowania sędziego TK będą miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, m.in. dotyczące wad oświadczeń woli, np. pełna zdolność do czynności prawnych, działanie pod wpływem błędu czy nieważność oświadczenia woli z uwagi na niedochowanie roty przysięgi. Widoczna jest więc dwoistość aktu ślubowania sędziego TK w zakresie prawa publicznego i prawa cywilnego.

Ślubują tylko prezydentowi

Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku czynnej postawy prezydenta w związku z przyjęciem ślubowania nowo wybranego sędziego TK. „Prezydent ma swoim działaniem stworzyć warunki ku temu, aby sędzia wybrany przez Sejm mógł niezwłocznie rozpocząć wykonywanie powierzonej mu funkcji urzędowej". Regulacja prawna dotycząca składania ślubowania przez wybranego sędziego jest zawarta w art. 21 ust. 1 ustawy o TK. Szczególną wagę ustawodawca przywiązuje do faktu składania ślubowania wobec prezydenta RP. Zakłada to z jednej strony obowiązek osobistej aktywności prezydenta, który nie może być zastąpiony przy tej czynności przez nikogo. Znaczy to, że musi być osobiście obecny w czasie danego zdarzenia, a więc składania ślubowania przez sędziego. Wynika to z faktu, że ślubowanie to jest składane najwyższemu przedstawicielowi Rzeczypospolitej Polskiej (funkcjonariuszowi publicznemu), z drugiej strony prezydent przyjmuje to ślubowanie, a więc zachowuje się w sposób czynny w stosunku do osoby składającej ślubowanie.

Całe zachowanie prezydenta wobec osoby sędziego ma charakter rozbudowanego oświadczenia woli. Na to oświadczenie składa się, po pierwsze, osobista obecność (gdyby prezydent jedynie był notariuszem takiego oświadczenia woli sędziego, nie musiałby być osobiście obecny), po drugie, prezydent kontroluje, czy osoba składająca ślubowanie jest tą, która została wybrana na tę funkcję, po trzecie, czy zachowanie tej osoby nie podważa jej pełnej zdolności do czynności prawnych, po czwarte, czy osoba ta wygłasza formułę roty ślubowania zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy o TK, po piąte, czy nie zachodzą przeszkody innego typu do objęcia mandatu sędziego. Wykluczenie okoliczności przeciwnych powoduje, że prezydent, odbierając oświadczenie woli od sędziego (ślubowanie), składa własne oświadczenie woli o przyjęciu tego ślubowania. Z tym momentem sędzia dopiero uzyskuje prawo do wykonywania urzędu sędziego TK.

Podobnie jak sędziego, zachowanie prezydenta ma charakter dwoisty: z jednej strony działa jako funkcjonariusz publiczny – najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej – z drugiej strony zaś jako podmiot odbierający oświadczenie woli i składający własne oświadczenie woli. Ta druga forma zachowania prezydenta podlega oczywiście ocenie z punktu widzenia przepisów k.c. dotyczących oświadczeń woli.

O skutecznym rad sposobie

Z dychotomicznego charakteru ślubowania sędziego TK i aktu przyjęcia go przez prezydenta wynikają konsekwencje prawne, gdy prezydent odmawia, a nie tylko zwleka z przyjęciem ślubowania sędziego. Gdyby chodziło wyłącznie o odwlekanie przyjęcia ślubowania ze względu na charakter publicznoprawny tego zdarzenia, niewykonanie w terminie obowiązku przez prezydenta, w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (DzU z 2016 r., poz. 718) przysługiwałaby skarga na bezczynność organu. Uprawnionymi do wniesienia tejże są osobiście sędziowie wybrani przez Sejm 8 października 2015 r., których wybór został potwierdzony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r.

W zbliżonej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2016 r., (sygn. akt: II GSK 151/16) stwierdził, że aplikantowi radcowskiemu po złożeniu egzaminu radcowskiego przysługuje skarga na bezczynność dziekana okręgowej izby radców prawnych w sytuacji odmowy odebrania ślubowania radcowskiego. Zarówno złożenie ślubowania radcowskiego, jak i złożenie ślubowania sędziowskiego przez sędziego TK jest warunkiem sine qua non umożliwiającym rozpoczęcie wykonywania zawodu zaufania publicznego radcy prawnego bądź sędziego TK. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odebranie ślubowania to czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też dopuszczalna jest skarga na bezczynność dziekana polegająca na nieodebraniu ślubowania. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nie reguluje wprawdzie uprawnienia sędziego elekta do składania skargi na bezczynność prezydenta w zakresie odebrania ślubowania, nie przeszkodziło to jednak uznaniu, że skarga taka przysługuje egzaminowanemu aplikantowi radcowskiemu, chociaż w ustawie o radcach prawnych też brak wyrażonego expressis verbis uprawnienia dla przyszłego radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za trafny argumentu, iż dziekan okręgowej izby radców prawnych nie został wymieniony w ustawie jako organ samorządu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczy: „[...] że dziekan jest podmiotem, który odbiera ślubowanie od radcy prawnego. Skoro zaś czynność odebrania ślubowania jest czynnością z zakresu administracji publicznej, to oznacza, że podmiot, który dokonuje tej czynności, powinien zostać uznany w tym zakresie jako organ administracji publicznej".

Trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jeden ważny aspekt sprawy. Dokonując ustaleń w zakresie stanu faktycznego, sąd administracyjny będzie musiał rozważyć, czy nie nastąpiło wygaśnięcie mandatu sędziego elekta Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie korzystnego dla sędziego stanu faktycznego w przyszłości będzie miało ogromne znaczenie w ewentualnym postępowaniu przed Trybunałem Stanu. Ten niewątpliwie weźmie pod uwagę fakt ustalenia i nałożenia na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku przyjęcia ślubowania od sędziego elekta. Gdyby takiej treści orzeczenie zapadło w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to na zasadzie art. 8§2 kodeksu postępowania karnego może ono zaważyć na rozstrzygnięciu Trybunału Stanu.