Prenumerata 2018 już w sprzedaży - SPRAWDŹ!

Rzecz o prawie

Okiem sygnalisty, czyli kto na kogo doniesie

Fotolia.com
Oto 25 października na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji pojawił się rządowy projekt ustawy o jawności życia publicznego (dalej: projekt), sygnowany podpisem ministra koordynatora służb specjalnych.

Ledwo ujrzał światło dzienne, a już przestraszył. W pierwszym uderzeniu sprawiły to pisma zakreślające niewiele ponad tygodniowy termin konsultacji społecznych i uzgodnień wewnętrznych, włączając w to dzień Wszystkich Świętych oraz Zaduszki. Stojące za tym argumenty zbijają z nóg. Pośpiech był podyktowany „przyjętym harmonogramem prac legislacyjnych i koniecznością jak najszybszego wdrożenia projektowanych przepisów". Dokument zajmuje tymczasem prawie 54 strony w części normatywnej, 30 w uzasadnieniu, wzór oświadczenia majątkowego na stron tuzin, nadto pięciostronicową tabelę z oceną skutków regulacji. Specnagroda dla każdego, kto w narzuconym tempie odważył się zaopiniować całość. Myśl przewodnia projektu, jego treść oraz duch zakrawają na halloweenowy psikus, w makro- i mikroskali. Nie mówiąc o zgoła upiornej szacie redakcyjnej, najeżonej to zdaniami wielokrotnie złożonymi bez przecinków, to żargonem pospolitych donosicieli bądź ich służbowych opiekunów.

Brakuje faktów

Pomysł scalenia w jednym akcie prawnym dotychczasowych reżimów ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dostępu do informacji publicznej oraz działalności lobbingowej zdałby egzamin najwyżej w pracy doktorskiej. Udekorowany nowalijką antykorupcyjnego konfidenta, tudzież bizantyjską wizją oświadczeń majątkowych, jakimi projektodawca pragnie poskromić wszelkiej maści oficjeli, nadawałby się na temat habilitacji. W obydwóch wariantach wymagałby jednak wysunięcia przed nawias wspólnego motywu, którego w świecie faktów, w przeciwieństwie do wyżyn operacyjnej abstrakcji, takie zestawy po prostu nie posiadają. I wyrażenia w sposób zgodny z powszechnie akceptowanymi regułami języka polskiego, zarówno semantycznymi, jak i technicznymi. Tak, aby był komunikatywny dla zwykłych obywateli, spośród których planuje się werbować konfidentów, nie zaś jedynie dla projektodawcy czy politycznego bractwa tegoż.

Wszystkiego za jednym zamachem zaopiniować wszak się nie da nawet po miesiącu obcowania ze straszydłem. Skupmy się zatem na nowości w postaci zinstytucjonalizowanego denuncjanta, zwanego sygnalistą.

Firma doniesie o zdradzie

Kto zacz? Przepis art. 2 w pkt 12 definiuje go jako – tu również bezpieczniej nie silić się na własne słowa – „osobę fizyczną lub przedsiębiorcę, których współpraca z wymiarem sprawiedliwości polegająca na zgłoszeniu informacji o możliwości popełnienia przestępstwa przez podmiot, z którym jest związana umową o pracę lub innym stosunkiem umownym może niekorzystnie wpłynąć na jej sytuację życiową, zawodową, materialną" (bez szacunku dla płci harcownika i przecinka przed wyrazem „może"). Zamiast szperania w tak samo fikuśnie ujętej części motywacyjnej proponuję przetestować tę figurę na przykładach czytelnych bodaj dla maturzysty, pytając o zakres znaczeniowy lub sens kolejnych wyrażeń. Pierwsze pytanie brzmi: czemu służy specyfikacja podmiotów godnych miana sygnalisty? Czyżby chodziło o donosy nie tylko od osób fizycznych, lecz także od osób prawnych będących przedsiębiorcami? Czy w drugim przypadku spersonifikowana jednostka organizacyjna działałaby gremialnie czy per procura? Idąc dalej, godzi się zapytać o obiekt definiowanej czynności tych podmiotów. Niby z kim sygnaliści mieliby współpracować na włościach Temidy, pomijając organy ścigania? Z sądami? A jeśli tak, to jakiego szczebla organizacyjnego, gdzie umiejscowionymi i przez kogo reprezentowanymi? Czy mógłby to być referendarz sądowy? No i co z właściwością rzeczową? Teraz wniknijmy w istotę tej tajemniczej akcji. Czym różniłoby się owo „zgłoszenie o możliwości popełnienia przestępstwa" od karnoprocesowego zawiadomienia o przestępstwie, o którym mowa m.in. w art. 143 § 1 pkt 1 k.p.k. oraz w przepisach normujących uprawnienia zawiadamiających? Czy donos mógłby być ustny i nieprotokolarny? Czy liczyłoby się łyse, niepoparte żadnymi namacalnymi dowodami przypuszczenie podmiotu zgłaszającego, że ktoś mógł albo dopiero może popełnić przestępstwo? Czy mogłaby to być wiadomość „ze słuchu" powtórzona na słowo honoru? Na równie podchwytliwe pytania zasługują relacje między sygnalistą a obiektem zgłoszenia. Zrozumiała wydaje się jedynie więź skutkująca powstaniem stosunku pracy, ale też nie do końca. Bo dlaczego definicja pomija stosunki pracy na podstawie mianowania lub powołania, stosunki służbowe oraz tzw. stosunki mieszane (piastowane np. przez osoby na stanowiskach sędziowskich i prokuratorskich)? Niepodobna zarazem znaleźć przyczyny objęcia nią dowolnych więzi umownych innego rodzaju. Wgryzłszy się w problem, łatwo wyobrazić sobie tragifarsę, w której scenariuszu do godności sygnalisty aspirowałaby żona z racji związania z drugą połową umową intercyzy. Godność ta byłaby natomiast niedostępna dla funkcjonariuszy służb mundurowych ani dla – żeby nikogo nie urazić – asesorów prokuratorskich, chociażby nagrali przełożonego na gorącym uczynku przestępstwa swymi komórkami, a potem donieśli o tym, komu należy, przedkładając zmultiplikowane zapisy obrazu i dźwięku.

O ostatnim segmencie definicji aż odechciewa się pisać. Trzeba nie lada odwagi, by w roli członka rządu zagrożenie ze strony obiektów denuncjacji, z jakim musieliby się mierzyć sygnaliści, nazwać „możliwością negatywnego wpływu na ich sytuację życiową, zawodową, materialną". W zakres tego określenia wchodziłoby wszakże dosłownie wszystko, co nie spodobałoby się donosicielowi, łącznie z rujnującą życie zdradą małżeńską (w wykonaniu pomówionej strony umowy intercyzy). Innymi słowy, przepis definiujący sygnalistę przywodzi na myśl przypadkową eksplozję w składzie fajerwerków.

Nie lepiej poczynają sobie rozwiązania dookreślające instytucję sygnalisty w rozdziale 9. projektu. Okazuje się, że status ów bynajmniej nie spada z nieba. Nie wystarczyłoby sprostać wymogom art. 2 pkt 12 (kłamczuch jeden!). Status nadawałby prokurator w formie postanowienia. Według ust. 1 w art. 65 projektu mógłby to uczynić, choć wcale by nie musiał, względem – znów warto dosłownie powtórzyć – „zgłaszającego wiarygodne informacje o podejrzeniu popełnienia przestępstw określonych w art. 228–230a, art. 231 § 2, art. 250a, art. 258, art. 277a, art. 286, art. 296–297, art. 299–301, art. 303, art. 305 lub art. 311 kodeksu karnego". W ust. 2 tego samego artykułu dopuszcza się ewentualność przyznania statusu na wniosek organów policji lub organów wymienionych w art. 312 k.p.k., przeto Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Krajowej Administracji Skarbowej, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Żandarmerii Wojskowej, jak też innych organów, którym uprawnienia policji darowują przepisy szczególne.

Trudny status

Żeby donosicielowi było raźniej, w ust. 3 oczekuje się od niego wykazania, że jest (bez przecinka przed „że"):

- pracownikiem, a informacje dotyczą jego pracodawcy, lub

- osobą fizyczną wykonującą zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub prowadzącą działalność w ramach wykonywania takiego zawodu związanym (cóż, druga wpadka z rodzajem) stosunkiem umownym z podmiotem, którego dotyczą informacje, lub

- przedsiębiorcą związanym stosunkiem umownym z podmiotem, którego dotyczą informacje, o których mowa w ust. 1.

I co? Czy takie postawienie sprawy usuwa pierwotne wątpliwości? Nic podobnego. Przede wszystkim wciąż nie zawsze wiadomo, kto na kogo powinien donieść, by zasłużyć na status sygnalisty. Pewne jest wyłącznie to, że nie byłaby to fucha dla strony stosunku pozaumownego, od której art. 2 pkt 12 wyraźnie się odcina, czego art. 65 nie kwestionuje. A co z małżonkami, którym zamarzyła się umowna reglamentacja stosunków majątkowych z parafą notariusza? Ci zostają, jakkolwiek nie automatycznie. Jeden z nich, mianowicie zgłaszający, musiałby być bądź to osobą fizyczną wykonującą jakiś zawód solo i odpłatnie lub prowadzącą jakąś działalność w ramach wykonywania zawodu (nawet non profit), bądź przedsiębiorcą. Oznacza to jednocześnie, że w relacjach pozamałżeńskich o status sygnalisty i tutaj mógłby się ubiegać każdy przedsiębiorca niezależnie od tego, czy byłby człowiekiem, czy też wieloustym tworem z osobowością prawną. Na niczym spełzają próby wyjaśnienia pozostałych wątpliwości, jakie rodzi definicja sygnalisty. Niewiele pomaga art. 68, w myśl którego w sprawach nieuregulowanych w projektowanej ustawie znajdowałyby zastosowanie przepisy k.p.k. Wszelako kodeksowa procedura karna nie zna ani donosu o możliwości popełnienia przestępstwa, w tym jeszcze niezaistniałego, ani osoby, która uszczęśliwia czymś takim prokuratora czy to bezpośrednio, czy za pośrednictwem aparatu ścigania niższego rzędu. Na pewno też nie precyzuje kryteriów wyławiania z takich anonsów tych, które prokurator z ręką na sercu mógłby uznać za wiarygodne. Nie ma co się oszukiwać. Projekt w tym zakresie najzwyczajniej w świecie bajdurzy, nieudolnie naśladując wyrywki z ustaw o służbach policyjnych i z nimi rywalizujących, pozwalające wkraczać z butami w nasze jestestwo już na podstawie „wiarygodnych informacji o przestępstwie", a nie – jak stanowią skodyfikowane przepisy prawa procesowego – dopiero w razie co najmniej uzasadnionego podejrzenia, że takowe popełniono. Za przykład niech posłużą przepisy art. 19a ust. 1 i 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.) legalizujące tzw. zakup kontrolowany.

Do tego dość enigmatycznie przedstawiają się zyski z dostąpienia statusu sygnalisty. Artykuł 67 projektu zdaje się zakazywać rozwiązania z nim umowy o pracę bądź stosunku umownego oraz zmieniać warunki umowy na mniej dlań korzystne (cokolwiek w szczegółach egzemplifikacja ta znaczy), o ile prokurator nie postanowi inaczej. Z art. 69 wynika zaś, iż byłoby to jednak możliwe i niezagrożone żadną sankcją, tyle że czasami dla obiektu donosu nieopłacalne. Odtrąconemu sygnaliście przysługiwałoby roszczenie o odszkodowanie w wysokości: albo dwukrotności wynagrodzenia rocznego pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku (gdyby był związany z nim umową o pracę), albo całkowitej kwoty płatności należnej sygnaliście, określonej w treści umowy i niezapłaconej do dnia jej rozwiązania (gdyby odtrącenie polegało na zerwaniu z sygnalistą innej umowy).

W wariancie zmiany detali kontraktu na mniej intratne sygnalista nabywałby prawo do dochodzenia różnicy na analogicznych zasadach. Wyjątkowo, gdyby sygnalista nie chybił, mógłby modlić się o orzeczenie nawiązki na rzecz swoją lub swego przedsiębiorstwa od podmiotu, na który doniósł, będącego osobą fizyczną, na podstawie art. 87 projektu. Nietrudno przewidzieć, że dla stworzenia niebędącego pracodawcą sygnalisty, podobnie jak borykającego się z nim w formie osoby prawnej, bilans odwetu za donos rzadko prowadziłby do plajty.

W poszukiwaniu celu

Próżno w końcu dociekać celu programowanej instytucji. Projektodawca na s. 23–24 uzasadnienia chełpi się, że zanim odział ją w szatę prawną, „dokonał wcześniejszej analizy doświadczeń i ustawodawstwa w tym zakresie w innych krajach", a ponadto „szeregu eksperckich opracowań". Przysięga, iż dzięki niej „osoby wspierające działania antykorupcyjne w Polsce będą należycie chronione przez państwo, co przyczyni się do większej skuteczności w walce z patologiami korupcyjnymi". Wprawdzie chwilę później półgębkiem przyznaje się do jej rozciągnięcia na informacje o „innych nadużyciach gospodarczych", jednakże w wykazie przestępstw, które podlegałyby zgłoszeniu przez sygnalistów, gubi się, zdradzając brak koncepcji w kwestii typu patologii, jakie z udziałem tychże zamierza zwalczać.

I tak, musi dziwić powód, dla którego opuszczono przestępstwa korupcyjne związane z zawodami sportowymi, określone w art. 46 i art. 48 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (DzU z 2017 r., poz. 1463). Analogicznie prezentuje się egzemplifikacja przestępczych nadużyć gospodarczych. Jak gdyby przewidywał je tylko kodeks karny. Pozakodeksowe diabeł ogonem przykrył, łącznie z pożerającą zasoby rodaków, nielegalną działalnością parabankową bądź paraasekuracyjną. Mało tego, potencjalny obiekt zgłoszenia mógłby grać sygnaliście in spe na nosie, trudniąc się malwersacjami podatkowymi, byleby niezbiegającymi się idealnie z przestępstwami powszechnymi uwzględnionymi w wykazie. Jeśli trochę głębiej wniknąć w tę listę, wychodzi także na jaw daleka od eksperckiej znajomość kodeksowego prawa karnego materialnego.

Panowie, w imię czego usiłujecie ochronić przed sygnalistą kontrahentów fałszujących dokumenty, poświadczających w nich nieprawdę bądź podstępnie wyłudzających od uprawnionego wystawcy poświadczenie fałszu intelektualnego, czyli sprawców przestępstw określonych w art. 270-272 k.k.? I co was skłoniło do cichej aprobaty dla tzw. przestępstw urzędniczych stypizowanych w art. 231 k.k.? Czy naprawdę groźniejszy dla ładu prawnego jest – przykładowo – sekretarz stanu oszukujący kompana w pokerze, co bez względu na wartość wygranej podpada pod art. 286 § 1 k.k., od swojego odpowiednika, który przekraczając uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego i pustoszy wspólną kiesę, łamie niewiernym życiorysy bądź podrywa autorytet władz państwa?

Na interpretację innych elementów tej nieudanej inicjatywy żal czasu.

Dobrze byłoby, gdyby orędownicy projektu w porę przyjęli do wiadomości, że system prawa krajowego nie potrzebuje następnej agentury. Że nie utransparentni go mnożenie operacyjnych gier z obywatelem przeciwko innemu obywatelowi. Rzecz bowiem w tym, iż informacja, której łakną, często leży w zasięgu naszych dłoni.

- Autorka jest prokuratorem Prokuratury Generalnej w stanie spoczynku.

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL