Reprywatyzacja: 17 września Warszawa nie uwolni się od problemów

W toczącej się dyskusji o reprywatyzacji w Warszawie z łatwością przechodzi się do stwierdzeń o biznesie reprywatyzacyjnym, mafii czy wyłudzeniach, zapominając o tym, że reprywatyzacja to naprawienie krzywd. Należy zatem przytoczyć kilka faktów przeczących powszechnym wyobrażeniom reprywatyzacji w Warszawie.

Aktualny stan spraw reprywatyzacyjnych wynika niewątpliwie z braku komplementarnej ustawy. To z kolei z indolencji całej klasy politycznej, która ponad 25 lat od rozpoczęcia przemian demokratycznych nie zdołała uchwalić kompleksowych rozwiązań restytucyjnych. Dlatego też nie sposób godzić się na pojawianie się w debacie publicznej uogólnień dotyczących patologii występujących niekiedy w procesach reprywatyzacyjnych. Uproszczenia te formułowane są w sporze politycznym, w których słuszne uregulowanie kwestii reprywatyzacyjnych nie zawsze musi być jedynym celem uczestników debaty. Wykorzystywanie zaś reprywatyzacji do walki politycznej oraz próba regulowania tych zagadnień w takich warunkach może rodzić kolejne wątpliwości, czego najlepszym przykładem są kontrowersje wokół tzw. ustawy o gruntach warszawskich wchodzącej w życie 17 września 2016 r., nazywanej już przez środowiska dawnych właścicieli drugim (i gorszym) dekretem Bieruta.

Ustawa nie kończy z tzw. handlem roszczeniami

Przysługujące podmiotom publicznym prawo pierwokupu roszczeń reprywatyzacyjnych lub też praw powstałych na skutek realizacji tych roszczeń należy ocenić pozytywnie. Rozwiązanie to jednak w żaden sposób nie ogranicza obrotu roszczeniami, jedynie go formalizuje. Skorzystanie z prawa pierwokupu zależeć będzie wyłącznie od swobodnej decyzji podmiotów publicznych. Do tej pory nic nie stało na przeszkodzie nabywaniu przez podmioty publiczne roszczeń reprywatyzacyjnych od dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych), lecz podmioty publiczne nie były tym w ogóle zainteresowane, mimo że wielu dawnych właścicieli było gotowych je sprzedać. Dlatego też nie należy spodziewać się, że od 17 września 2016 r. roszczenia reprywatyzacyjne zamiast przez osoby trzecie będą masowo nabywane przez podmioty publiczne.

Warto przy tym zauważyć, że dochodzenie roszczeń przez ich nabywców to margines wszystkich spraw reprywatyzacyjnych (według tzw. Białej księgi w Warszawie średnio 16 proc.), w których w zdecydowanej większości występują dawni właściciele lub ich spadkobiercy.

Wprowadzony ustawą o gruntach warszawskich nowy – nadzwyczaj szeroki – katalog przesłanek odmowy zwrotu nieruchomości przewiduje możliwość niezrealizowania roszczenia zwrotowego, nawet jeśli spełniony byłby dotychczas jedyny warunek zwrotu z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w postaci zgodności sposobu korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych) z jej przeznaczeniem z planu zabudowy. Własność gruntu nieruchomości warszawskich została zatem po raz pierwszy przejęta na mocy dekretu warszawskiego, który jednocześnie przewidywał warunki zwrotu poszczególnych nieruchomości. Pomimo ich spełnienia obecnie ustawa o gruntach warszawskich odbiera lub znacząco ogranicza możliwość realizacji roszczenia zwrotowego. W takim ujęciu ustawa o gruntach warszawskich przewiduje wtórne wywłaszczenie dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych) nieruchomości warszawskich.

W dodatku ustawodawca nie przewiduje żadnej formy odszkodowania za odebranie lub ograniczenie roszczenia zwrotowego, czyli prawa majątkowego dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych) z dekretu warszawskiego. Tym samym ustawa o gruntach warszawskich wprowadza wtórne wywłaszczenie bez odszkodowania, co budzi wątpliwości, czy jej uregulowania są zgodne z wymogami prawa europejskiego.

Szczególnie bulwersująca wydaje się sytuacja tych właścicieli zachowanych przedwojennych budynków warszawskich, którzy (lub ich poprzednicy prawni) złożyli w ustawowym terminie w latach 40. XX w. wniosek zwrotowy, który nadal nie jest rozpatrzony. Z mocy szczególnego przepisu – art. 5 dekretu warszawskiego – są oni w dalszym ciągu właścicielami tych budynków. Gdy taki budynek jest np. wykorzystywany na cele oświatowe (znajduje się w nim szkoła), nowa ustawa pozwala odmówić jego zwrotu, co spowoduje automatyczne przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Właściciel zostanie więc pozbawiony – bez jakiegokolwiek odszkodowania – nie mglistego roszczenia, lecz prawa własności swojego budynku, co stoi w rażącej sprzeczności z art. 21 konstytucji. Należy żałować, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt Kp 3/15, oceniając tę ustawę, w ogóle nie zauważył takich sytuacji.

Można zatem się spodziewać, że ostatecznie i negatywnie zakończone sprawy nieruchomości warszawskich znajdą się na wokandzie trybunałów w Strasburgu lub Luksemburgu. W odniesieniu do ustawy o gruntach warszawskich nie wystąpi bowiem problem braku właściwości czasowej europejskich trybunałów, gdyż uchwalona została i będzie stosowana już w okresie obowiązywania w Polsce europejskich dokumentów dotyczących praw podstawowych, w tym prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie mienia. Państwo polskie zafundowało sobie poważne ryzyko ogromnych odszkodowań, jakie mogą na nie zostać nałożone za wywłaszczenie bez odszkodowania.

Ustawa zwiększa ryzyko korupcji

Nowe przepisy wprowadzają szeroki katalog przesłanek odmowy zwrotu nieruchomości dekretowej. Paradoksalnie jednak od 17 września 2016 r. ich zastosowanie będzie zależało wyłącznie od uznania prezydenta m. st. Warszawy. W przeciwieństwie do dotychczasowego obowiązku zwrotu po spełnieniu warunku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ustawa o gruntach warszawskich wprowadza swobodę wydania decyzji odmownej, nawet jeśli w danej sprawie wystąpią nowe przesłanki odmowy zwrotu. Jednocześnie ustawodawca w żaden sposób (nawet pośrednio) nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się organ, podejmując decyzję odnośnie do zastosowania zaistniałych przesłanek odmowy. Takim kryterium powinna być np. niezbędność konkretnej nieruchomości na cele publiczne, uzasadniające odmowę zwrotu. Takie uregulowanie może rodzić kolejne patologiczne sytuacje i być swoistą zachętą do podejmowania przez zainteresowane podmioty prób wpływania na urzędników Miasta Stołecznego Warszawy celem wydania określonej decyzji dekretowej.

Drastyczne wygaszanie roszczeń

Przewidziany w nowych przepisach szczególny tryb umorzenia postępowań zwrotowych, zainicjowanych wnioskami składanymi w latach 40. zeszłego stulecia, doprowadzi do drastycznego wygaszenia roszczeń osób, które spełniły formalne warunki zwrotu. Rozwiązanie pozwalające na umarzanie postępowań, w których nie jest już możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów, uzasadnia się tym, że dawni właściciele (lub ich spadkobiercy) stracili zainteresowanie toczącym się postępowaniem i w rezultacie można przyjąć, iż nie popierają już dawnych wniosków dekretowych. Takie tłumaczenie nie uwzględnia tego, że dawni wnioskodawcy dopełnili wymaganych prawem formalności, czyli złożyli w terminie wniosek o zwrot nieruchomości. Wówczas to po stronie władz zaistniał obowiązek jak najsprawniejszego rozpatrzenia takiego wniosku i zakończenia sprawy wydaniem decyzji. Natomiast kilkudziesięcioletnia bezczynność władz w rozpatrywaniu takich wniosków doprowadziła do sytuacji, że obecnie dane osobowe i adresowe dawnych właścicieli (lub ich spadkobierców) nie są już aktualne i trudno je ustalić. Co więcej, dawni wnioskodawcy nie mieli żadnego obowiązku ponaglania lub wzywania organów do załatwienia sprawy, a wieloletni brak ich działania wynikał z utraty jakiejkolwiek nadziei na pozytywny finał sprawy i w konsekwencji zapominania o zawisłych od kilku dekad postępowaniach dekretowych w Warszawie. W szczególności dotyczy to dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych), którzy w zaistniałej po wojnie sytuacji społeczno-politycznej w Polsce na stałe wyjechali z kraju.

Przed umorzeniem takich postępowań ma nastąpić – publikowane na stronie internetowej urzędu oraz w prasie lokalnej i krajowej – wezwanie dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych) do zgłoszenia się w terminie sześciu miesięcy do zawisłych spraw i udowodnienia w terminie kolejnych trzech miesięcy praw do nieruchomości. Przewidziane terminy stanowią iluzoryczną gwarancję dla dawnych wnioskodawców (lub ich spadkobierców), gdyż uzyskanie właściwych dokumentów do wykazania uprawnień do nieruchomości dekretowej we wskazanych terminach może okazać się w wielu przypadkach niemożliwe. Nadto jest to szczególnie dotkliwe wobec dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych) pochodzenia żydowskiego, którzy w wielu sytuacjach nie będą mogli uzyskać stosownej dokumentacji ze względu na jej zniszczenie lub zagubienie w czasie wojny. Wydaje się zatem, że wprowadzone ustawą o gruntach warszawskich umarzanie postępowań dekretowych ma ułatwić władzom zakończenie tych trudnych bez konieczności poszukiwania spadkobierców i merytorycznego badania sprawy.