Sygnaliści. Dlaczego państwo odwraca głowę

Choć rola sygnalistów w wykrywaniu nadużyć w firmach w większości przypadków wydaje się kluczowa, co potwierdzają badania prowadzone przez różne instytucje, do tej pory w Polsce wciąż brakuje kompleksowych regulacji ich chroniących. Od 5 lipca 2016 r. weszła jednak w życie unijna dyrektywa o poufności, rzucająca nowe światło na tę kwestię. Czy nowa regulacja zapewni sygnalistom od dawna oczekiwany, odpowiedni stopień ochrony?

Whistleblower, czyli kto?

Termin whistleblowing pochodzi od angielskiego wyrażenia „blow the whistle", który oznacza „zagwizdać" lub „dmuchnąć w gwizdek". Stąd osoba zgłaszająca nieprawidłowość nazywana jest „whistleblowerem" – bijącym na alarm (podobnie jak sędzia w sporcie, gdy zachodzi konieczność interwencji). W Polsce równoważnie do terminu „whistleblower" używa się polskiego słowa „sygnalista" lub też – choć rzadziej, pewnie ze względu na potencjalnie negatywne konotacje – „demaskator".

Sygnalistami są osoby ujawniające lub przekazujące informacje o nieprawidłowościach występujących zarówno w instytucjach publicznych, organizacjach społecznych, jak i firmach prywatnych. Warto przy tym podkreślić, że sygnalistą jest wyłącznie osoba działająca w dobrej wierze, tj. taka, która zauważając sytuacje mogące mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo, reputację czy majątek firmy, informuje o tym odpowiednie osoby. Sygnalistami mogą być przy tym zarówno osoby z samej organizacji (np. pracownicy etatowi, współpracownicy czy zleceniobiorcy), jak też klienci, kontrahenci czy inwestorzy. O tym, kto może być sygnalistą, w dużej mierze decydują dostępne kanały zgłaszania nadużyć. Jeśli w firmie funkcjonuje skrzynka mailowa lub linia telefoniczna dostępna jedynie dla pracowników, to organizacja automatycznie ograniczy przekazanie informacji o nadużyciach przez osoby trzecie. A jest to szczególnie istotne, gdy zgłaszane incydenty dotyczą bezpieczeństwa produktu lub jakości usługi.

Dlatego też kluczową rolę odgrywa sam system zgłaszania naruszeń, który należy dostosować do danej organizacji, zarówno w zakresie dostępnych kanałów komunikacji, jak i zespołu lub zespołów rozpatrujących naruszenie. System powinien spełniać w organizacji rolę „systemu wczesnego ostrzegania" i być narzędziem, z którego pracownicy nie boją się korzystać. Istotne jest także, aby zapoznali się z procedurą funkcjonowania systemu i rozumieli, w jaki sposób będą chronieni przed potencjalnymi represjami na poziomie organizacji w przypadku zgłoszenia naruszenia. Procedura powinna także uwzględniać sankcje dla osób dokonujących nadużyć. Z tej perspektywy zaprojektowanie i wdrożenie systemu zgłaszania naruszeń jest procesem skomplikowanym i wieloaspektowym.

Zgłaszane nadużycia mogą dotyczyć przeróżnych kwestii: konfliktu interesów, przestępstw korupcyjnych, nieprzestrzegania przepisów prawa pracy (w szczególności mobbingu), naruszenia wewnętrznych procedur, sprzeniewierzania majątku firmy, fałszowania dokumentacji czy niezgodności produktu z normą. Katalog tych naruszeń jest otwarty, a im większa organizacja i jej zakres działalności terytorialnej i operacyjnej, tym większe prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych zdarzeń. Dlatego też tak ogromne znaczenie w każdej organizacji odgrywają sygnaliści – często przypadkowi świadkowie naruszeń, innym zaś razem osoby mimowolnie zaangażowane w proceder.

Moc sprawcza sygnału

Jak wielka jest siła sygnalistów i ich skuteczność, pokazują badania – sygnały od pracowników stanowią aż 43 proc. przypadków wykrywanych naruszeń, podczas gdy mechanizmy do tego zaprojektowane – audyt wewnętrzny i nadzór kierownictwa – wykrywają zazwyczaj 34 proc. ogółu nadużyć.

Co ważne, potencjał whistleblowingu będzie w pełni wykorzystany tylko w instytucjach, w których działania sygnalistów traktowane będą jako system wczesnego ostrzegania. Jeśli organizacja ma wypracowane sposoby wychwytywania sygnałów o nadużyciach od pracowników i odpowiednio na nie reaguje, zyskuje potężne narzędzie ostrzegania o wewnętrznych zagrożeniach i możliwość podjęcia działań naprawczych na odpowiednio wczesnym etapie.

Dyskusje o znaczeniu whistleblowingu rozpoczęło, niestety tragiczne w swych skutkach, wydarzenie: katastrofa promu Challenger z 28 stycznia 1986 r., gdy zginęła cała siedmioosobowa załoga misji. Zespół wahadłowca Challenger rozpadł się na skutek uszkodzenia pierścienia uszczelniającego w prawym silniku rakiety dodatkowej na paliwo stałe, które to uszkodzenie powstało w pierwszej sekundzie lotu. Menedżerowie NASA nie zaraportowali odpowiednich informacji o potencjalnie mogącym wystąpić błędzie w silnikach dodatkowych i zignorowali informacje o wystrzeliwaniu promu w mroźne dni swoim zwierzchnikom. Dziś, po przeszło 30 latach, katastrofa Challengera wskazywana jest jako studium m.in. etyki poufnego zgłaszania alarmów i etyki pracy.

Sygnalista w złej wierze

Nie każda osoba zgłaszająca incydent może jednak zostać uznana za sygnalistę. Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPCz) ustalił kryteria, które pozwalają ocenić, czy dana osoba podlega ochronie należnej sygnaliście. Powołuje się m.in. na istnienie interesu publicznego związanego z ujawnieniem nadużycia (nie zaś interesu osobistego, np. chęci uzyskania awansu), a także na autentyczność informacji i działanie w dobrej wierze. Jak podkreślono w rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, „sygnalista powinien być uważany za działającego w dobrej wierze, gdy ma rozsądne powody do uznania, iż ujawniona informacja była prawdziwa, nawet jeśli okaże się błędna, oraz pod warunkiem, że nie działa w celach niezgodnych z prawem lub sprzecznych z etyką".

ETPCz zwraca także uwagę na stosunek szkody do korzyści – szkoda związana z ujawnieniem incydentu nie powinna przewyższać korzyści, jaka wynika z ujawnienia nieprawidłowości. Dla przykładu, jeśli zostaną ujawnione nieprawidłowości w funkcjonowaniu szpitala, w którym dochodziło do zaniedbania opieki medycznej, co w konsekwencji zagrażało życiu i zdrowiu pacjentów, to korzyść z ujawnienia takich nieprawidłowości w sposób oczywisty przewyższa szkodę związaną z nadszarpnięciem reputacji danego szpitala w wyniku upublicznienia takiej informacji.

W prawie polskim niestety nie istnieją przepisy, które wyraźnie akcentowałyby status sygnalistów, mimo że międzynarodowe standardy – ratyfikowana przez Polskę cywilnoprawna konwencja Rady Europy o korupcji, orzecznictwo oparte na europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz szereg aktów o charakterze prawnie niewiążącym – nakładają na Polskę obowiązek stworzenia pewnych ram prawnych w tym zakresie. I choć w raporcie Transparency International Polska (obok m.in. Austrii, Belgii, Czech, Niemiec) uznawana jest za państwo, które częściowo wprowadziło regulacje związane z ochroną sygnalistów, to w rzeczywistości wiele instrumentów ochrony sygnalistów nie funkcjonuje. Sygnalista może powoływać się na wolność słowa zagwarantowaną w Konstytucji RP i na prawo do wyrażania opinii wynikające z europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ale należy pamiętać, że prawa te nie mają charakteru absolutnego. Granice tych wolności wyznaczają odrębne przepisy, takie jak choćby prawo pracy (obowiązek dbania o dobre imię pracodawcy i zachowania w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę, art. 100 § 2 pkt 4 kodeksu pracy) i kodeks cywilny (regulacje związane z ochroną dóbr osobistych i ich bezprawnym naruszaniem).

W zestawieniu Transparency International przoduje Luksemburg, Rumunia, Słowenia i Wielka Brytania jako kraje, które zapewniają sygnalistom największą ochronę prawną. I tak, choćby Rumunia już w 2004 r. jako pierwsza w Europie wprowadziła ustawę chroniącą sygnalistów przed odwetem (The Whistleblower Protection Act). W Polsce takiego aktu, który jasno i klarownie określałby prawa i obowiązki sygnalizatorów, wciąż nie ma. Kwestia ta była wielokrotnie podnoszona przez rzecznika praw obywatelskich, Helsińską Fundację Praw Człowieka czy Fundację im. Stefana Batorego. Do tej pory niestety bezskutecznie.

Wiele osób upatrywało rozwiązania tego problemu w unijnych aktach, w szczególności we wprowadzeniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem (dalej: dyrektywa). Dyrektywa, która weszła w życia 5 lipca 2016 r., była postrzegana jako szansa na dodatkowe źródło obowiązku uregulowania statusu sygnalistów.

Unijna dyrektywa wskazuje, w jakich sytuacjach naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa powinno zostać uznane za bezprawne, jednocześnie przewidując wyjątki od tej zasady. I tak, dyrektywa wskazuje, że sąd jest zobligowany do oddalenia wniosku przedsiębiorcy o zastosowanie środków prawnych wobec pozwanego, gdy ten pozyskał, wykorzystał lub ujawnił tajemnicę przedsiębiorstwa, aby ujawnić nieprawidłowości, uchybienia lub działania z naruszeniem prawa. Nie w każdym przypadku pozwany-sygnalista będzie jednak korzystał z takiej ochrony – ważne jest, aby działał w celu ochrony ogólnego interesu publicznego.

Pomimo tych zapisów dyrektywa nie spełniła oczekiwań wszystkich – środowiska pozarządowe wskazywały na zbyt niski poziom ochrony sygnalistów.

Zapisy te będą musiały być włączone także do naszego porządku prawnego. Polska ma obowiązek implementacji dyrektywy do 9 czerwca 2018 r.

Podsumowanie

Polska wydaje się niewzruszona wobec światowych tendencji zmierzających do uregulowania sytuacji sygnalistów. Wciąż brakuje jednego aktu, który zapewniałby ochronę sygnalistów przed ewentualnym odwetem osób zaangażowanych w procedery i wyznaczał ramy ich działania. Tym bardziej cieszy, że unijna dyrektywa o poufności (choć w niewielkim stopniu) uregulowała temat ochrony sygnalistów, w tym przypadku w sytuacji wyjawienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Z niecierpliwością należy czekać na kolejne regulacje, które ze względu na niewątpliwą rolę sygnalistów powinny się pojawić także w polskich przepisach prawnych.