Spór o TK: Jak nie orzekać, żeby orzekać

Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie badania konstytucyjności sejmowych uchwał o powołaniu nowych sędziów (postanowienie z 7 stycznia). W niemilknącej burzy medialnej wokół Trybunału decyzja ta przeszła właściwie niemalże niezauważona. Może dlatego, że to „tylko" decyzja o charakterze formalnym. Ale pomyli się ten, kto potraktuje ją jako decyzję formalną. Trybunał nie ograniczył się do prostego umorzenia postępowania w sprawie. Działając poza granicami jasno wyznaczonej przez prawo kognicji sądu konstytucyjnego, dokonał głębokiej i czysto merytorycznej oceny zaskarżonych uchwał i wadliwie uznał je za pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego.

Jeżeli tylko zechce

Przedmiotem wniosku było dziesięć „sędziowskich" uchwał Sejmu. O stwierdzeniu braku mocy prawnej uchwał o powołaniu sędziów TK Sejmu poprzedniej kadencji i o powołaniu nowych sędziów. „Zaczepić" te uchwały w postępowaniu przed Trybunału od strony formalnej było wprost niemożliwością. Dla każdego prawnika znającego przepisy konstytucji i ustawy o TK musiało być jasne, że umorzenie postępowania to jedyna, oczywista i nieuchronna reakcja procesowa na jakąkolwiek próbę poddania kontroli Trybunału nie aktów normatywnych, ale decyzji indywidualnych, bez cienia wątpliwości niemieszczących się w katalogu aktów normatywnych podlegających kognicji Trybunału. Zdumiewać więc musiała szczególna zuchwałość prawna (granicząca z jawnym ignorowaniem treści ustawy zasadniczej), którą wykazał się autor wniosku o zbadanie zgodności uchwał Sejmu z konstytucją. To trochę tak, jakby starać się uczynić przedmiotem kontroli prowadzonej przez Trybunał bilet tramwajowy. Owszem, ? od strony technicznej da się to wykonać (papier jest cierpliwy). Wystarczy tylko znaleźć gorliwego prawnika pozbawionego większych skrupułów i mającego dość swobodne podejście do logiki i interpretacji tekstu ustawy (pewno takiego prawnika najęto do napisania wniosku obejmującego uchwały), który zgodzi się napisać wniosek do TK obejmujący bilet tramwajowy. Ale chyba nikt nie uwierzy w to, że Trybunał na serio zajmie się zgodnością biletu tramwajowego z konstytucją i będzie z całą powagą głębiej roztrząsał jego znaczenie prawne, zastanawiając się nad tym, czy dany bilet tramwajowy ma czy też nie ma znaczenia normatywnego.

Tą wiarą poważnie zachwiało postanowienie Trybunału w sprawie uchwał „sędziowskich". Nawet na tle innych zaskakujących przykładów niedawnej kreatywnej interpretacji i stosowania prawa przez Trybunał (słynne postanowienie zabezpieczające wydane na wniosek grupy posłów zakazujące Sejmowi... wyboru sędziów do Trybunału!) Trybunałowi ? mimo wszystko udało się po raz kolejny zaskoczyć fajerwerkami niczym nieskrępowanej fantazji orzeczniczej. Nie chodzi tu o to, że Trybunał tym orzeczeniem faktycznie rozszerzył swoją kognicję do granic możliwości. Jawnie ją bowiem przekroczył, wypowiadając się wprost co do meritum sprawy bez żadnego upoważnienia ustawowego. Okazuje się więc, że sąd konstytucyjny naprawdę może prawie wszystko. Jeżeli tylko tego bardzo chce. Bo nikt i nic nad nim nie stoi. To zaś zwalania od jakichkolwiek ograniczeń w wypowiadaniu się na dowolne tematy poza kognicją wyznaczoną przez ustawę zasadniczą. Trybunał wyzwolił się nawet z tego skąpego, jednak w miarę precyzyjnego, gorsetu ustawowego, który nań nakłada konstytucja. Uzasadnienie postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie uchwał „sędziowskich" stanowi bardzo niebezpieczny precedens w ultraliberalnym kierunku orzekania przez Trybunał. Może dać początek linii orzeczniczej przełamującej wszelkie formalne ramy wyznaczone przez wyraźne granice merytorycznej kognicji w postępowaniu przed Trybunałem. Teraz nic już nie jest niemożliwe. Trybunał może się wszystkim zająć w swym orzeczeniu, jeżeli tylko tego będzie bardzo chciał. Niewykluczone, że będzie to jedno z ważniejszych orzeczeń w sekwencji zdarzeń prawnych związanych z destabilizacją Trybunału zapoczątkowaną przez ustawę czerwcową z 2015 r. Bo rozstrzyga wprost przyziemną, ale istotną kwestię ważności rozstrzygnięć indywidualnych Sejmu, co do których Trybunałowi nie było wolno orzekać.

O niedopuszczalności orzekania merytorycznego w kwestii wszystkich uchwał sędziowskich przesądza jasno treść konstytucji. Wskazuje ona katalog aktów normatywnych podlegających kontroli Trybunału (art. 188 ust. 1–3 konstytucji). Nie ma wśród nich uchwał dotyczących wyboru sędziów TK podejmowanych przez Sejm w ramach tzw. funkcji kreacyjnej, które bez wątpienia, mając charakter rozstrzygnięć wydawanych w sprawach indywidualnych, są pozbawione jakiegokolwiek pierwiastka normatywnego. Obejście tego wymogu formalnego jest możliwe wyłącznie w jeden sposób. Przez przyjęcie kryterium tzw. materialnego, tj. poszukiwania w treści uchwał jakiejś treści normatywnej.

Pochwała wstrzemięźliwości

To nader dyskusyjny aspekt omawianego orzeczenia. Ustawa zasadnicza przecież precyzyjnie określa, które akty normatywne mogą się stać przedmiotem kontroli wykonywanej przez sąd konstytucyjny. Katalog tych aktów nie wymaga z reguły od sądu konstytucyjnego przedsiębrania jakichś szczególnie zawiłych operacji interpretacyjnych. Są to wyłącznie akty normatywne (taksatywnie określone w ustawie zasadniczej) i „przepisy prawne" wydawane przez centralne organy państwa. Trybunał nie ma prawa badać innych aktów (przede wszystkim decyzji stosowania prawa). Tylko akty wymienione w konstytucji wolno poddać kontroli, żadne inne nie podlegają kontroli. Kwestia uchwał sejmowych stwierdzających brak mocy prawnej uchwał o powołaniu sędziów TK i „nowych" uchwał sejmowych o powołaniu sędziów TK powinna więc w zasadzie na tej konstatacji poprzestać. Skoro nie może być żadnych wątpliwości, że nie są to ani ustawy, ani umowy międzynarodowe, ani też przepisy prawne (nie zawierają bowiem, co jest widoczne na pierwszy rzut oka, norm o charakterze abstrakcyjnym i ogólnym), to pozostają poza kognicją sądu konstytucyjnego.

Trybunał jednak postanowił całą logikę wyznaczoną przez przepisy konstytucji solidnie wywrócić i postawić na głowie. Zamiast zamknąć sprawę (co bez wątpienia byłoby z jurydycznego punktu widzenia najbardziej prawidłowym rozwiązaniem) niebudzącą żadnych wątpliwości konkluzją, że przedstawione mu do kontroli akty prima facie są pozbawione charakteru prawotwórczego, z mozołem rozwodzi się nad materialnym i formalnym kryterium kwalifikowania określania danego aktu jako aktu prawotwórczego. Analizuje dogłębnie treść uchwał sejmowych i jakby za wszelką cenę stara się znaleźć w niej elementy, które pozwoliłyby mu na zwycięskie stwierdzenie: eureka! jest jednak treść normatywna w uchwałach Sejmu, można je poddać  kontroli merytorycznej. To kompletne nieporozumienie. Nawet jeśli bowiem podzielić (zakorzenioną w judykaturze Trybunału) teorię zakładającą, że o tym, czy dany akt ma charakter normatywny, nie decyduje wcale jego zewnętrzna postać (jej słabym elementem jest to, że zbyt liberalnie stosowana, może prowadzić do zdemontowania wyraźnych granic kognicyjnych Trybunału), to powinna ona być stosowana zupełnie wyjątkowo, z najwyższą ostrożnością i wstrzemięźliwością i wyłącznie w przypadkach dużego prawdopodobieństwa normatywnego charakteru danego aktu niemającego zewnętrznej postaci normatywnej (np. ustawa uchwalona jako uchwała Sejmu). W tym zakresie obowiązywać powinno przecież domniemanie braku normatywnego charakteru aktu mającego zewnętrzną postać decyzji o charakterze indywidualnym, a nie domniemanie prawotwórczego charakteru aktu, które należy dopiero przed Trybunałem obalić.

Co do sfery kreacyjnych uchwał Sejmu, nie może być żadnych wątpliwości, że z uwagi zarówno na postać zewnętrzną, jak i na oczywisty, rzucający się po prostu w oczy brak jakichkolwiek pierwiastków normatywnych w tych uchwałach nie sposób zaliczyć ich do kategorii „przepisów prawa" wydawanych przez centralny organ państwa. Skoro tak, to należy domniemywać ich nienormatywny charakter, a nie przyjmować domniemanie braku takiego charakteru i badać, tak jak to uczynił Trybunał, czy aby nie są to jednak akty normatywne.

Nic dalszego od prawdy

Ale to, co najbardziej wątpliwe w tym orzeczeniu, następuje już po niepotrzebnie rozwlekłych rozważaniach dotyczących przyczyn uznania niedopuszczalności orzekania w sprawie uchwał sędziowskich. Lege artis po konkluzji o niedopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie powinien w uzasadnieniu nastąpić jedyny jurydycznie nieuchronny i konieczny finał: kropka zamykająca motywy postanowienia formalnego. Tego jednak Trybunał nie uczynił. Konkluzja o braku treści normatywnej zaskarżonych uchwał wcale nie prowadzi w uzasadnieniu do przecięcia rozważań. Mimo zidentyfikowania negatywnej przesłanki procesowej orzekania w postępowaniu konstytucyjnym wbrew wszelkim zasadom rzemiosła orzeczniczego przystąpił do nader cienko zakamuflowanego orzekania merytorycznego. I to mimo wcześniejszego rytualnego deklarowania w tym samym uzasadnieniu, że „interpretując regulacje prawne dotyczące swojej działalności, powstrzymywał się od wykładania ich w sposób rozszerzający, pozostając przy tzw. wykładni literalnej". Nie może być nic dalszego od wykładni literalnej przepisów normujących postępowanie przed Trybunałem niż merytoryczne rozstrzyganie sprawy w uzasadnieniu.

Po miejscu, w którym Trybunał powinien definitywnie postawić kropkę, czytamy zatem dalej: „na marginesie TK zaznaczył...", „nie mogąc merytorycznie rozstrzygnąć o zasadności zarzutów przedstawionych we wniosku, a mając na uwadze doniosłość ustrojową poruszonych w nim zagadnień, TK uznał za konieczne poczynienie kilku podstawowych uwag". Po tych „marginesach" i „kilku podstawowych uwagach" nie może już być żadnych wątpliwości, że Trybunał przystąpi do orzekania merytorycznego. To bowiem aż nadto wyraziste orzecznicze toposy, czytelne dla każdego prawnika i niezawodnie zwiastujące, że to, co po nich nastąpi, dzieje się już poza kognicją danego organu i zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W istocie w dalszych paru akapitach następuje jednoznaczne merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii ważności sejmowych uchwał sędziowskich. Najważniejsze jest stwierdzenie, że „uchwały (obecnego) Sejmu o braku mocy prawnej nie mogą być traktowane jako prawnie wiążące stwierdzenie nieważności wyboru sędziów TK dokonanego (przez Sejm poprzedniej kadencji)". Jeżeli chodzi o uchwały poprzedniego Sejmu o powołaniu pięciu sędziów, to stanowisko prawne Trybunału jest zupełnie jednoznaczne: one akurat są ważne. Po „analizie dokumentów związanych z wyborem sędziów" (szkoda, że Trybunał mimo formułowania tak daleko idących, jak sam to zresztą ujmuje: „ustrojowo doniosłych", poglądów prawnych unika jakichkolwiek szczegółów prawnych przeprowadzonej przezeń „analizy" owych „dokumentów") „nie stwierdził jednak, by w toku [wyboru sędziów dokonanego w październiku minionego roku – dop. autora] uchybiono wymogom określonym w obowiązującym przepisach prawa". Przyjął, że „za uznaniem dokonanego wówczas wyboru za nieważny w znaczeniu nie nieistniejący nie przemawiają w szczególności podnoszone w debacie publicznej argumenty dotyczące zgłoszenia kandydatów przez rzekomo nieuprawnione podmioty, które to argumenty należy uznać za całkowicie nietrafne".

Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że formułując powyższe stanowiska prawne, Trybunał de facto orzekł merytorycznie o sprawie, przesądził o braku mocy prawnej jednych i ważności innych uchwał Sejmu. W tym celu zastosował bardzo zręczny wybieg techniczny polegający na umieszczeniu rozstrzygnięcia merytorycznego w uzasadnieniu postanowienia formalnego.