KRS: będą skargi do Strasburga ws. zmian

Dla wszystkich profesjonalnych prawników w Polsce, w szczególności dla konstytucjonalistów, oczywiste jest, że forsowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości zmiany ustaw o Krajowej Radzie Sądownictwa, o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a także ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP (przede wszystkim z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 187 ust. 1 pkt 2). Wobec zdegradowania przez władzę wykonawczą i ustawodawczą funkcji Trybunału Konstytucyjnego nie ma obecnie w Polsce żadnej instytucji, która pełniłaby tu funkcję sanacyjną. Trybunał – nawet jeśli omawiane ustawy zostaną zaskarżone – stwierdzi zapewne ich zgodność z Konstytucją RP lub też – by uwiarygodnić swoją pozycję – wyda orzeczenie krytykujące zmiany jedynie kosmetyczne. Z rozbrajającą zresztą szczerością przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości zapowiedzieli ogłoszenie zmian w Krajowej Radzie Sądownictwa oraz powoływania jej sędziów po „uporządkowaniu" kwestii Trybunału Konstytucyjnego (vide np. Ziobro zdradził plan reformy sądownictwa).

To wstyd dla naszej historii

Pamiętajmy jednak, że Rzeczpospolita Polska jest umiejscowiona w społeczności europejskiej, z całą jej tradycją porządku i kultury prawnej. Odcinanie się od tej tradycji jest despektem nie tyle wobec „przemądrzałych" i „wywyższających" się państw starej Europy Zachodniej, ile wobec naszej własnej historii. Polski dorobek oświeceniowy, przypieczętowany Konstytucją 3 maja, miał jakże ważny wkład w kształtowanie się systemu demokracji parlamentarnej, wraz z naczelną zasadą trójpodziału władzy. To właśnie na naszej konstytucji inspirowały się na Starym Kontynencie na przełomie XVIII i XIX w. wiodące kraje Europy Zachodniej. Współczesny zachodnioeuropejski porządek prawny jest zatem efektem procesu zapoczątkowanego między innymi w Polsce. Wstęp ów poczynić należy w odpowiedzi na przewidywane już zarzuty przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej wobec orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu czy też działań Komisji Weneckiej. Tymczasem do dorobku właśnie tych instytucji należy się odwołać, analizując projektowane zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa. Znamienne jest zresztą, że swego czasu przedstawiciel władzy wykonawczej wysokiego szczebla – minister spraw zagranicznych – doceniał rangę Komisji Weneckiej, skoro to z jego inicjatywy zajęła się ona kwestią Trybunału Konstytucyjnego w Polsce. Znamienne też, że mimo nieskrywanej niechęci do powoływania się na standardy europejskie przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości ochoczo podają jednak przykłady państw zachodnioeuropejskich, by legitymizować swoje kroki w celu całkowitego upolitycznienia Krajowej Rady Sądownictwa i podporządkowania procesu wyboru sędziów władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob. np. Nowa droga do urzędu sędziego).

Dziesięciolecia kultury prawnej

Przeanalizujmy zatem, jak rzeczywiście wygląda pozycja rad sądowniczych w krajach europejskich, w jaki sposób powoływani są sędziowie, jakie są standardy niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Niezwykle przydatne są tu dokumenty sporządzone właśnie przez Komisję Wenecką (dla przypomnienia – organ Rady Europy, której jesteśmy członkiem od 1991 r.). W szczególności chodzi tu o:

– raport Komisji Weneckiej z 16 i 17 marca 2007 r. dotyczący nominacji sędziów: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)028-e),

– raport Komisji Weneckiej z 12 i 13 marca 2010 r. w sprawie niezależności wymiaru sprawiedliwości:

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e.

Bardzo przydatnym, a mało znanym w Polsce dokumentem jest też Europejska Karta Sędziów, która zresztą jest nie tylko dokumentem sensu stricto, ale elementem tzw. soft law, czyli źródłem prawa międzynarodowego. Polska zatem jako członek Rady Europy powinna ów akt respektować. Karta została przyjęta przez Radę Europy 10 lipca 1998 r. jednomyślnie (projekt sporządziło trzech ekspertów, w tym jeden z Polski). Funkcjonuje pod nazwą European Charter on the statue for judges (tekst dokumentu znajduje się na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości, ze względu jednak na pewne nieścisłości w tłumaczeniu warto przejść do wersji oryginalnej: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true).

W obu przywołanych raportach Komisja Wenecka zaakcentowała, że organ odpowiedzialny za wszelkie decyzje dotyczące powoływania sędziów i ich dalszej drogi zawodowej powinien być przede wszystkim niezależny od władzy wykonawczej. By zagwarantować niezawisłość sędziowską, organ taki powinien składać się z sędziów wybieranych spośród swojego grona – przez sędziów. Komisja przyznała wprawdzie, że w niektórych krajach europejskich sędziowie wybierani są przez władzę wykonawczą, ale niezawisłość sędziowska jest w nich niezachwiana dzięki ugruntowanej przez dziesięciolecia kulturze prawnej i samoograniczaniu się polityków. Komisja Wenecka podkreśliła jednocześnie, że w nowych demokracjach takie dobre praktyki nie miały szansy się ugruntować. Tak więc konieczne jest wprowadzenie zapisów prawnych, które zapobiegać będą wszelkim nadużyciom ze strony polityków w procesie powoływania sędziów.

Sędziowie sędziów dla sądownictwa

Dalej Komisja Wenecka wskazała na dwa typy obowiązujących w Europie procedur powoływania sędziów: system elekcyjny oraz bezpośredniej nominacji.

System elekcyjny przewiduje powoływanie sędziów w wyborach powszechnych (jedynym przykładem jest tutaj specyficzna pod każdym względem Szwajcaria na poziomie kantonów) lub przez parlament (Słowenia, Szwajcaria na poziomie federalnym). Wybór sędziów przez parlament został oceniony przez Komisję krytycznie, bez względu na to, jakiego kraju to dotyczy.

System bezpośredniej nominacji polega na mianowaniu sędziego przez głowę państwa. Tak jest w Albanii, Armenii, Czechach, Gruzji, Grecji, Irlandii, we Włoszech, na Litwie, Malcie, w Mołdawii, Holandii, Polsce, Rumunii, na Słowacji, w Rosji, na Ukrainie. We wszystkich tych krajach „głowa państwa" (prezydent, król) nominuje sędziów na wniosek odpowiednich organów sędziowskich (poza Maltą – tam na wniosek premiera, i Holandią, o czym dalej).

Komisja Wenecka zaakcentowała, że tak długo, jak prezydent (czy monarcha) jest związany wnioskiem niezależnej rady sądowniczej, procedura taka nie budzi żadnych wątpliwości. Dopuszczalna jest odmowa przez głowę państwa nominacji sędziowskiej, ale tylko w ściśle wyjątkowych sytuacjach (decyzja taka wymaga uzasadnienia).

W niektórych krajach nominacji sędziowskiej dokonuje rząd. Tak jest w Szwecji. W Holandii natomiast, choć sam akt nominacji dokonywany jest przez króla, odpowiedzialny jest za nią minister. Jak podkreśliła jednak Komisja Wenecka, taki ryzykowny system możliwy jest jedynie w państwach o ugruntowanej kulturze prawnej (odchodząc na chwilę od jej raportu, trzeba wskazać, że także w tych krajach od kilku już lat podnoszone są głośno postulaty odseparowania procesu powoływania sędziów od władzy ustawodawczej i wykonawczej – zob. http://www.internationallawobserver.eu/2010/04/21/reform-of-the-judiciary-in-sweden-the-procedure-for-selection-and-appointmen). Jednocześnie w krajach, w których system ten obowiązuje, przepisy prawa zapewniają bardzo wysoki stopień transparentności.

Są kraje, w których nominacji dokonuje rada sądownicza. Tak jest we Włoszech (prezydent wypełnia jedynie ceremoniał) i w Portugalii, Chorwacji, Turcji, na Cyprze i na Węgrzech. Przy założeniu, że rada jest organem niezależnym od władzy ustawodawczej i wykonawczej, system taki w ocenie Komisji Weneckiej jest najlepszą gwarancją niezawisłości sędziów.

Przechodząc zatem do roli rad sądowniczych, Komisja Wenecka przywołała wspomnianą Europejską Kartę Sędziego. Stanowi ona w pkt 1.3, że „w odniesieniu do każdej decyzji mającej wpływ na selekcję, rekrutację, powołanie, rozwój kariery lub zakończenie służby przez sędziego, Karta przewiduje interwencję organu niezależnego od organów władzy wykonawczej i ustawodawczej, w którym co najmniej połowa zasiadających to sędziowie wybierani przez innych sędziów, zgodnie z zasadami gwarantującymi jak najszerszą reprezentację sądownictwa".

Mowa do ciemnego ludu

Komisja Wenecka zaakcentowała, że przy tworzeniu rad sądowniczych należy zapewnić niezależność sądownictwa, przy jednoczesnym ograniczeniu negatywnego wpływu zbytniej korporacyjności w ramach samego sądownictwa. Kluczem jest tu właściwa kompozycja członków rad sądowniczych. Komisja podkreśliła, że nie ma tu uniwersalnego systemu. Cytowany pkt 1.3 Karty daje szeroki wachlarz możliwości – jeżeli przestrzegana będzie zasada, że co najmniej połowa składu rady to sędziowie wybierani przez sędziów.

W niektórych krajach członkowie rad niebędący sędziami wybierani są przez parlament spośród samych polityków – członków parlamentu (jak w Polsce czy na Węgrzech). W innych członkowie ci nie mogą być politykami, ale rekrutować się muszą spośród innych zawodów prawniczych czy naukowców (Bułgaria, Słowenia, Włochy). Jakkolwiek też w ocenie Komisji Weneckiej dyskusyjne jest uczestnictwo przedstawicieli władzy wykonawczej w radzie z urzędu, to tak się dzieje w większości państw europejskich (w tym we Francji, Rumunii czy w Polsce).

Czy rada sądownicza skomponowana jest w taki sposób, by zapewnić niezależność sądownictwa, przy dziale czynnika „niesędziowskiego", może być przedmiotem oceny choćby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Przywołać tu należy dość świeże orzeczenie ETPC z 21 czerwca 2016 r., wydane w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e sav. Portugal: (http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/ECHR%20case%20law%20updates/ECHRcaselawUpdates_en.asp).

Sprawa dotyczyła sędziego, przeciwko któremu Wysoka Rada Sądownictwa wszczęła postępowanie dyscyplinarne, zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej. ETPC uznał między innymi, że skład portugalskiej Wysokiej Rady Sądownictwa nie był zgodny z zasadą określoną w art. 1.3 Europejskiej Karty Sędziego, skoro na piętnastu członków jedynie sześciu było sędziami. ETCP szeroko odniósł się do rekomendacji Komisji Weneckiej zawartych w wymienionych raportach oraz do Europejskiej Karty Sędziego. Ostatecznie ETPC stwierdził naruszenie przepisu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Podsumowując powyższe, dotychczasowe ustawodawstwo dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa ocenić należy w świetle standardów europejskich pozytywnie. Gdyby miały nastąpić zmiany, to jedynie w postaci zapewnienia jak najszerszej reprezentacji sądownictwa w Radzie – zgodnie z art. 1.3 Europejskiej Karty Sędziego. Rzeczywiście bowiem sędziowie rejonowi – a więc najszersza grupa spośród wszystkich sędziów w RP – nie byli dotąd należycie reprezentowani.

Tymczasem jednak zmiana konstrukcji KRS zgodnie z projektem Ministerstwa Sprawiedliwości i zmiana w zasadach powoływania sędziego niweczą trwający 26 lat niełatwy proces umacniania porządku prawnego i kultury prawnej w Polsce. Naraża też nasze państwo na wysokie odszkodowania zasądzane przez ETPC (które zapłacą przecież wszyscy podatnicy). Należy się bowiem spodziewać skarg do ETCP nie tylko ze strony sędziów czy kandydatów na sędziów (co do których KRS podejmie negatywną uchwałę), ale także obywateli, których sprawy rozstrzygać będą „zawiśli" sędziowie.

Wypada na koniec podnieść, że wyjątkowo haniebne jest uzasadnianie przez polityków zmian w KRS przykładami Holandii czy Szwecji. Argumenty te wynikają w najlepszym razie z ignorancji, najpewniej jednak z czystego wyrachowania i działania w imię dobrze znanej w naszym kraju zasady „ciemny lud to kupi".