Prof. Michał Romanowski: Radcom Prokuratorii grozi konflikt interesów

Rz: 1 lipca weszła w życie lwia część ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej rozszerzająca jej kompetencje. Przede wszystkim wprowadziła przymus reprezentacji największych spółek w najważniejszych sprawach. Jak pan ocenia te zmiany?

Prof. Michał Romanowski: Koncepcja Prokuratorii Generalnej jako superkancelarii prawnej dla spółek z udziałem Skarbu Państwa, działających w prywatno-prawnej formule organizacyjnej, jest błędna. To pomieszanie sfery publicznej i prywatnej prowadzące do naturalnego konfliktu interesów, który musi być rozstrzygany zgodnie ze ślubowaniem prezesa Prokuratorii i jej radców na wierność Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo bardzo pozytywnej oceny dotychczasowej pracy Prokuratorii to wielkie wyzwanie, w dużym stopniu budowane na nieufności do korzystania z kancelarii prawnych. To z kolei wywołuje uzasadniony sprzeciw.

Jak mam to rozumieć? Czy radcowie Prokuratorii mogą nie być bezstronni?

Składają ślubowanie, że będą służyć wiernie Rzeczypospolitej i stać na straży jej praw oraz interesów, a więc z natury nie mogą być bezstronni. To jest inna (i trafna) filozofia zawodu w porównaniu z zawodem adwokata i radcy prawnego. Prezes Prokuratorii staje się quasi-organem władzy publicznej. Wydaje decyzje administracyjne, jest powoływany i odwoływany przez premiera, nadzór nad nim sprawuje premier, uczestniczy w pracach komitetów Rady Ministrów i składa coroczne sprawozdania Sejmowi z prac Prokuratorii, w tym z prowadzonych usług doradztwa prawnego dla spółek. Pogodzenie takiej formuły organizacyjnej z doradztwem prawnym konkurencyjnym wobec doradztwa prywatnych kancelarii prawnej to jak próba pogodzenia wody z ogniem.

Radcowie Prokuratorii są bardzo efektywni. Wygrywają ponad 90 proc. spraw, zestawiając zarówno liczbę spraw, jak i wartość sporów.

Tu nie chodzi o ocenę dotychczasowej efektywności Prokuratorii, która jest bezsporna, ale o fakt, że nie mówimy już o Prokuratorii Skarbu Państwa, ale o Prokuratorii Rzeczypospolitej. To zmiana nie tylko nazwy, ale i systemowa. Prokuratoria reprezentuje szeroko rozumiane państwo w sferze imperium i dominium, a jednocześnie ma reprezentować podmioty, które wchodzą z tą sferą w naturalne konflikty jako uczestnicy obrotu cywilnoprawnego nawet z udziałem Skarbu Państwa. Czy pełnomocnik może doradzać obu stronom sporu?

Mówi pan o konflikcie interesów, ale jak ustalać interes spółki z udziałem Skarbu Państwa inaczej niż każdej innej?

Ustalenie interesu spółki z udziałem Skarbu Państwa jest złożone. Interes publiczny musi być bowiem ważony z interesem prywatnych udziałowców większościowych lub mniejszościowych. Tymczasem radca Prokuratorii jest obowiązany reprezentować interesy Rzeczypospolitej w swojej urzędniczej podległości i merytorycznej niezależności, a nie jako osoba prawna prawa cywilnego, którą jest przecież osoba prawna z udziałem Skarbu Państwa. Klientem radcy Prokuratorii w świetle ustawy nie jest osoba prawna prawa prywatnego, ale organizacja, jaką jest państwo. Wydaje mi się, że ta specyfika zadań stawianych przed Prokuratorią nie została dostatecznie rozpoznana przy kształtowaniu jej kompetencji dotyczących usług świadczonych na rzecz osób prawnych prawa prywatnego. To jest mój podstawowy zarzut do koncepcji ustawy.

Pomówmy o tajemnicy zawodowej radcy Prokuratorii. Czy jest różnica między nią a tajemnicą zawodową adwokatów i radców prawnych?

Adwokat i radca prawny mają bezwzględny obowiązek chronić tajemnicę klienta bez względu na to, kim on jest. Ma to fundamentalne znaczenie także dla spółek z udziałem Skarbu Państwa. Adwokata nie można zwolnić od obowiązku tajemnicy zawodowej co do faktów, o których dowiedział się, udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę. Takie trafne stanowisko zajmują władze adwokatury. To samo dotyczy radcy prawnego. Tajemnica radcy Prokuratorii ma status zwykłej tajemnicy zawodowej. Zwolnienie z niej określają odrębne przepisy. To jest fundamentalna różnica. Radca Prokuratorii zatem powinien uprzedzać klienta, że wszystko, co ten mu powie, może być odtajnione. Adwokat i radca prawny mają być jak ksiądz, którego wiąże tajemnica spowiedzi. Proszę porównać teksty ślubowania radcy Prokuratorii Generalnej, adwokata i radcy prawnego – różnica między nimi jest nieprzypadkowa.

Podczas prac nad nową ustawą pojawiały się głosy krytyczne wobec tej ekspansji Prokuratorii. Pojawiły się też takie, że duże kancelarie prawnicze walczą z nią o prawniczy tort. Nie ma chyba wątpliwości, że reforma zabierze im przynajmniej część tortu.

Zgadzam się, że kancelarie prawne poczuły się zagrożone. W Polsce udział państwa w obrocie cywilnoprawnym jest więcej niż znaczący, a największe w Polsce korporacje są kontrolowane przez Skarb Państwa. Znacząca część głosów krytycznych wynika z obawy o biznes sieciowych kancelarii obsługujących największe transakcje w Polsce. Z rankingów „Rzeczpospolitej" wynika, że największymi beneficjentami zleceń spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa pod rządami poprzedniej i obecnej władzy były i są międzynarodowe sieci prawnicze, a nie niezależne, renomowane kancelarie polskie, których jakość i marka na rynku polskim jest co najmniej konkurencyjna. Zawsze jest ktoś niezadowolony. Istotą problemu, o który pan pyta, jest jednak, że koncepcja PG jako swoistego centrum prawniczych usług wspólnych jest systemowo skażona wadą nieefektywności i nieusuwalnego konfliktu interesów publicznoprawnego i prywatnoprawnego.

Prokuratoria ma obniżyć koszty doradztwa prawnego na rzecz spółek kontrolowanych przez państwo. Wierzy pan, że tak będzie?

Z uzasadnienia ustawy zdaje się przebijać taki cel, tj. dążenie do obniżenia kosztów obsługi prawnej ponoszonej m.in. przez spółki z udziałem Skarbu Państwa, ale także inne podmioty zastępowane przez Prokuratorię. Efektywność kosztowa nie jest jednak prostą pochodną najniższej ceny. Im bardziej skomplikowana sprawa, tym przyjęcie ceny jako wiodącego kryterium jest źródłem większych kosztów, co w Polsce można było zaobserwować na przykładzie prawa zamówień publicznych oraz budowy dróg. Prawdziwą umiejętnością jest rozpoznanie, że koszt obsługi prawnej bywa często źródłem zysku (uzyskania korzyści lub zmniejszenia kosztów). Wycena złożonej usługi prawnej świadczonej przez najwyższej klasy specjalistów według standardu stawek w osiedlowych salonach fryzjerskich jest systemowa groźna. Teza, że każdy adwokat, radca prawny i radca Prokuratorii Generalnej świadczy usługę takiej samej jakości, jest tak samo fałszywa jak teza, że każdy lekarz może przeprowadzić operację serca, kolana czy przeszczep za taką samą cenę.

Nie wierzy pan w możliwości rozwojowe prawników Prokuratorii?

Uważam, że oczekiwania wobec radców Prokuratorii są nadmiernie ambitne. Nie sądzę, aby byli w stanie wejść głęboko w bieżące problemy prawa prywatnego tylu tysięcy uczestników obrotu cywilnoprawnego, i to jako urzędnicy państwowi. Ponadto dochodzi do utrudnienia korzystania z rynkowych mechanizmów dobierania kompetencji, uwzględniającego profil spółki, strukturę jej udziałowców oraz naturę problemu prawnego, a także status prawny adwokata lub radcy prawnego. Zadekretowanie w sposób twardy lub miękki, kto ma być doradcą prawnym, nie przekonuje mnie.

Prokuratoria ma też zorganizować sąd polubowny. Jak pan ocenia ten plan?

To bardzo dobry pomysł, o ile byłby to sąd polubowny między podmiotami w całości kontrolowanymi przez Skarb Państwa. W sporze spółek, podmiotów kontrolowanych w całości przez Skarb Państwa, Skarb Państwa będzie zawsze w sensie ekonomicznym przegranym, ponieważ poniesie koszty prowadzenia sporu. A w ostatecznym rozrachunku wygrana jednej spółki kontrolowanej w 100 proc. przez Skarb Państwa, której towarzyszy przegrana drugiej spółki kontrolowanej w 100 proc. przez Skarb Państwa, oznacza z punktu widzenia Skarbu Państwa przekładanie z jednej kieszeni do drugiej, czyli stratę związaną z kosztami takiego przekładańca. Jednak już w przypadku spółek giełdowych z udziałem Skarbu Państwa arbitraż organizowany przez Prokuratorię jest ryzykowny systemowo.

Dlaczego?

Skoro prezes Prokuratorii jest podległy premierowi – to organizowanie sądu polubownego o statusie prywatnego sądu arbitrażowego wydaje się wewnętrznie sprzeczne. Sąd arbitrażowy ma prawo wydawania orzeczeń ze skutkiem równoważnym orzeczeniom wydawanym przez sąd powszechny, a więc powinien mieć gwarancje niezawisłości, niezależności i bezstronności. Jeżeli państwo decyduje się na to, aby być uczestnikiem obrotu prywatnoprawnego, to nie powinno mieszać sfery imperium, nawet pośrednio, ze sferą rozstrzygania sporów poddanych filozofii prawa prywatnego.

Prokuratoria uzyskała też prawo przedstawiania sądom oraz Trybunałowi Konstytucyjnemu poglądu istotnego dla spraw przez nie rozpatrywanych, w których PG nie uczestniczy. Z tego prawa zaczęła już korzystać np. w sprawie ustawy o „bestiach". Chyba to zadanie pan pochwali. Im więcej opinii, tym lepszy wyrok?

Pochwaliłbym bezwarunkowo, gdyby przepis nie był skonstruowany tak szeroko. Ta kompetencja powinna być ograniczona do spraw, które są powiązane z ochroną praw i interesów Rzeczypospolitej, tak jak rzecznik finansowy czy prezes UOKiK ma prawo przedstawiać istotny pogląd w obszarze swoich zadań ustawowych. Pewnie tak należałoby interpretować art. 15. A więc tak. Przy takim założeniu chwalę to uprawnienie Prokuratorii.