Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Publicystyka

Zybała: Dobra zmiana dla państwa

Fotorzepa, Piotr Guzik
Prawo i Sprawiedliwoœć jest prawdopodobnie pierwszš formacjš rzšdzšcš, dla której zasadniczym priorytetem stała się budowa silnego państwa – pisze profesor SGH.

Starania obecnego obozu władzy w kwestii naprawy funkcjonowania polskiego państwa sš chwalebne, ale ich sukces obcišżony jest wieloma zagrożeniami. Historycznie rzecz ujmujšc, w Polsce nie udawało się dotšd zbudować państwa o zdolnoœci do efektywnego działania porównywalnego z krajami Zachodu. Ostatecznie straciliœmy je pod koniec XVIII wieku, bo nie wytworzyło silnej armii, sprawnej administracji i warunków do rozwoju edukacji i ekspansji gospodarczej.

Polska nie przeszła bowiem przez – specyficzny dla Zachodu – okres kumulacji władzy w rękach monarchów absolutnych. W tym okresie doszło tam do wytworzenia silnej machiny państwowej, zdolnej do obrony granic i zabezpieczania interesu wspólnego obywateli. Dopracowano się tam także lojalnoœci obywateli wobec państwa.

Natomiast polskie państwo, zamiast zyskiwać na integralnoœci, sukcesywnie stawało się federacjš sšsiedztw magnackich majštków. Ks. Stanisław Załęski, historyk, pisał: „Bezrzšd ożeniony z prywatš, wyrugował z umysłów pojęcie państwa i nieodłšczne od niego poczucie obywatelskiej cnoty... Skšpo uchwalony podatek, skšpiej jeszcze wypłacony, sprawiał, że skarb Rzeczpospolitej wiecznie pusty". Nie doszło również do przeniesienia lojalnoœci obywateli z poziomu lokalnych czy regionalnych zależnoœci na państwo. Struktury państwa zostały zdominowane przez magnackie interesy z anarchicznym modelem działania.

Z kolei po 1918 r. potencjał państwa był raczej słaby, podobnie jak po upadku komunizmu, pomimo podejmowanych, jednak często niespójnych, prób zmiany tego stanu rzeczy. Wiele struktur państwa pozostało rozdrobnionych i nie tworzyło logicznej całoœci. Porażkš okazywały się próby informatyzacji i profesjonalizacji kadr urzędniczych.

Idea silnego państwa nie miała u nas generalnie dobrej marki. Kojarzona było z opresjš albo nieporadnoœciš (marnowaniem pieniędzy). Tak też było w okresie Rzeczypospolitej szlacheckiej. Jednoczeœnie ci, którzy rozumieli znaczenie państwa, mieli trudnoœci w okreœleniu, co znaczy silne państwo, które jednoczeœnie nie jest opresyjne. Michał Boni, minister w rzšdzie PO, próbował wyjœć poza te schematy i zaproponował ideę państwa optimum. Jednak wœród klasy politycznej nie powstały całoœciowe koncepcje ustrojowe, które byłyby możliwie do zastosowania w praktyce.

Odwrócenie trendu

PiS jest prawdopodobnie pierwszš formacjš rzšdzšcš, dla której zasadniczym priorytetem stała się budowa silnego państwa, a jej politycy wydajš się w tym zdeterminowani. Do tej pory rzšdzšcy uznawali zwykle, że państwo jest czymœ kłopotliwym, dlatego należy je raczej redukować,niż wzmacniać.

Kładziono nacisk bardziej na doskonalenie mechanizmów rynkowych niż mechanizmów funkcjonowania państwa. W ten sposób postępowała Platforma Obywatelska, chociaż trzeba wymienić istotne próby tej formacji w poprawianiu działania państwa, głównie w zakresie jakoœci tworzonych projektów aktów prawnych w administracji. Warto tu wymienić wprowadzenie testów regulacyjnych oraz doskonalenie mechanizmów oceny skutków regulacji, system oceny urzędników czy system programowania strategicznego. Próbowano także wdrożyć koncepcję budżetu zadaniowego, ale bez powodzenia, co mogłoby realnie skorygować niektóre zachowania w administracji (np. nieliczenie się z kosztami). Z kolei SLD czy PSL, choć podkreœlały znaczenie państwa, nie potrafiły zaproponować konkretnych rozwišzań na rzecz poprawy jego funkcjonowania.

Warto też zauważyć, że teoretycznie PiS jest w dobrej sytuacji, aby przeprowadzić sanację przynajmniej niektórych elementów państwa. Jego elektorat (wieœ, mniejsze miejscowoœci) ma większe oczekiwania co do sprawnoœci instytucji. W nich również dostrzega on szansę, aby zwiększyć swoje bezpieczeństwo życiowe i kompensować gorszš pozycję materialnš. Może tworzyć większš presję na swój obóz. Z kolei dla PO państwo nie stanowiło realnego priorytetu, ponieważ znaczna częœć jego wyborców wierzy bardziej we własnš zaradnoœć, a państwo traktuje jako przeszkodę czy nawet zagrożenie.

Najważniejsze nie jest to, czy obecnie rzšdzšcy podejmujš słuszne decyzje (zwłaszcza polityczne i ustrojowe), ale to, czy budujš sprawne technicznie struktury państwa, które majš znaczenie dla finansów publicznych, rozwoju gospodarczego, sytuacji materialnej obywateli itp.

Bilans zysków i strat

Silne państwo to takie, które potrafi oprzeć się grupom interesów, które szukajš okazji, aby skorzystać na publicznej kasie. Oznacza to także zdolnoœć do efektywnego wykorzystania publicznego finansowania, m.in. w inwestycjach drogowych, kolejowych, ale także w kluczowych sektorach od edukacji, ochrony œrodowiska, spraw socjalnych po zapewnienie bezpieczeństwa granic.

Po okresie niemal dwóch lat rzšdzenia formacja Jarosława Kaczyńskiego ma na swoim koncie sporo osišgnięć we wzmacnianiu państwa w istotnych sferach jego funkcjonowania. Skuteczniej œcišgane sš podatki, wytworzono więcej Ÿródeł wpływów do budżetu wbrew interesom sektorowym (np. w bankowoœci). Ograniczane sš przynajmniej niektóre typy przestępczoœci gospodarczej (choćby w sektorze paliwowym). Warto wskazać na uporzšdkowanie kwestii hazardu, konsolidowanie niektórych instytucji państwowych (np. służb celno-skarbowych, zintegrowanie nadzoru finansowego).

Okazało się, że możliwe jest wytworzenie klimatu, który zniechęca do unikania stosowania agresywnych strategii antypodatkowych. Lobbowanie na rzecz partykularnych interesów stało się bardziej ryzykowne. Wprowadzono ustawę o zasadach zarzšdzania mieniem państwowym, która ogranicza powišzania między politykami a spółkami Skarbu Państwa.

Doceniony został także potencjał spółek Skarbu Państwa. Wykorzystano go do przedsięwzięć długoterminowych, których nie sfinansowałyby spółki prywatne. „Znalazły się" pienišdze na finansowanie celów społecznych, które mogš poprawić poziom dzietnoœci i lepiej poradzić sobie z kryzysem demograficznym.

Z drugiej strony wiele instytucji na pewno mogłoby działać sprawniej.

Nie ma znaczšcych sukcesów w informatyzacji administracji, choćby w systemie zdrowia czy policji. Wcišż musimy fatygować się do urzędów w sprawach, które można byłoby załatwić w sieci. Nie wypracowano również, przynajmniej do tej pory, skutecznych metod profesjonalizacji administracyjnych kadr. Częœć urzędów pozostaje rozdrobniona; nawet w sferze walki z korupcjš działa kilka agencji, których zadania się dublujš.

Na pewno trzeba więcej czasu, aby odejœć od stanu panujšcego w czasach rzšdów PO i PSL, kiedy to polskie państwo stawało się federacjš różnych instytucji. Generalnie nie ma postępu w tych obszarach, które wymagajš koordynacji między większš liczbš urzędów i potrzebna jest między nimi synergia. Skutkowało to problemami podczas walki ze skutkami sierpniowych nawałnic.

Co dalej?

Kluczowym elementem formuły działania PiS wydaje się myœl prezesa Kaczyńskiego, który od zawsze podkreœla, że trzeba stworzyć silne centrum strategiczne, które nadawałoby kierunek działaniom różnych instytucji. Takie centrum zaczyna już powstawać. Problemem jest jednak jego czysto partyjny charakter. Brakuje natomiast oœrodka, który byłby w stanie analizować i tworzyć polityki publiczne z myœlš o interesie narodowym w długim horyzoncie czasowym.

Kolejnym elementem formuły działania PiS jest to, że politycy tej formacji nie negocjujš kształtu planowanych reform z grupami interesów w danych sektorach (np. w systemie sprawiedliwoœci). Zakładajš oni, że dzięki swojej wizji fundamentalnej zmiany będš w stanie przeprowadzić ten proces bez potrzeby „targowania" się o szczegóły z korporacjami zawodowymi. Poszczególne grupy interesów uznawane sš za wrogów porzšdku, do stworzenia którego dšży obóz rzšdzšcy. Wiele zmian jest wprowadzanych w klimacie olbrzymiego konfliktu i bez prób negocjowania choćby ramowej ugody z grupami interesów, przede wszystkim członkami korporacji prawniczych.

Rzšdzšcy przyjęli założenie, że ich reformy powiodš się w wyniku wprowadzenia nowych przepisów prawa, które wymuszš lepsze zachowania wœród sędziów. Tymczasem warto spojrzeć na dzieje reformowania różnych dziedzin w Polsce po 1990 r. Doszło w tym czasie do wielu porażek, które wynikały właœnie z przyjęcia powyższego założenia. Zakładano, że odgórne działania spowodujš, że dana korporacja zawodowa liczšca tysišce pracowników – z uwagi na strach przed nowymi przepisami, w domyœle karami – zacznie nagle służyć obywatelom.

Mechanizmy funkcjonowania takich dziedzin jak sšdownictwo sš dużo bardziej skomplikowane, a członkowie profesji majš do dyspozycji o wiele więcej sposobów, aby uniknšć wysilania się dla obywateli, niż wydaje się politykom. Doœwiadczenia poprzednich reform wskazujš, że konieczne jest wynegocjowanie choćby ramowych porozumień z tymi, których reformy majš dotyczyć. W dojrzałych demokracjach zwyczaj taki jest przyjęty z przynajmniej z dwóch powodów. Otóż uznaje się, że każda z grup społecznych i zawodowych, której dotykajš reformy, wysuwa swoje w pełni uprawnione racje, ale majš one jednak charakter czšstkowy (czyli nikt nie posiada monopolu na racje). Ważniejszy wydaje się drugi powód. Zakłada się w nim, że nawet najmniej znaczšcy gracz w danej reformie może być w stanie wsadzić w szprychy kij i spowodować, że reforma skończy się fiaskiem. Dochodziło także do obnażenia słaboœci państwa, na przykład przy okazji ratowania państwowego Autosanu, kiedy to kierownictwo firmy nie było w stanie dostarczyć dokumentacji przetargowej.

Nowe oprogramowanie

Największe ryzyko zwišzane jest z obiektywnš potrzebš polskiego państwa. Potrzebuje ono nowego „oprogramowania", które zdefiniuje jego funkcje i potrzeby. Trzeba bowiem przedefiniować znacznš częœć dotychczasowych reguł funkcjonowania instytucji państwa. Żadna formacja polityczna nie wykona tego w pojedynkę. Sprawne państwo może być efektem stopniowych zmian i konsensusu politycznego. Inaczej pojawia się ryzyko, że nawet pozytywny dorobek obecnej ekipy zostanie póŸniej zmarnowany. Następcy wprowadzš swoje porzšdki, poczynajšc od personaliów, a na demontażu struktur kończšc.

Problemem jest zanik zdolnoœci myœlenia i działania ponad podziałami czy tworzenia instytucji, które ze względu na swojš naturę powinny być neutralne politycznie (zwłaszcza agencje regulacyjne i instytucje analityczne).

Kolejnym zagrożeniem jest ręczne sterowanie, praktykowane przez wszystkie dotychczasowe obozy rzšdzšce. Machina państwowa liczy ok. 600 tys. różnego typu urzędników. Ważne sš dla nich przede wszystkim reguły, które programujš ich codziennš pracę, racjonalne reguły rekrutacji i awansu itp.

Nowe „oprogramowanie" państwa ma wdrożyć lepsze bodŸce, w oparciu o które urzędnicy i politycy kształtujš swoje działania i zachowania. Powinny one odstraszać od korupcji czy nadużywania pozycji. Absolutnie kluczowe sš jednak bodŸce pozytywne. Tylko one mogš motywować do etycznego i efektywnego działania (np. poprzez system wynagrodzeń, nagród, pochwał itp.).

Oprogramowanie to ma mieć też charakter otwarty, co oznacza, że sami zainteresowani dopisujš skrypty dotyczšce sposobów podnoszenia standardów pracy w urzędach. To zaœ wymaga uznania, że przedstawiciele różnych korporacji zawodowych, jak urzędnicy czy sędziowie, uczestniczš w kształtowaniu warunków swojej pracy.

Proces ten należy kontrolować, ale nie tylko poprzez odgórne działanie państwa. Funkcje kontrolne może realizować także oddolnie zorganizowane społeczeństwo. Dopiero kiedy uda się połšczyć wszystkie te elementy, polskie państwo doczeka się prawdziwej dobrej zmiany. Š?

Autor jest profesorem Szkoły Głównej Handlowej, naukowo zajmuje się zagadnieniami polityki publicznej, ewaluacji, dialogu społecznego i rzšdzenia publicznego. Ostatnio wydał ksišżkę „Polski umysł na rozdrożu. Wokół kultury umysłowej w Polsce".

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL