Magia euroreformy Macrona

Francuski prezydent Emmanuel Macron i niemiecka kanclerz Angela Merkel nie przedstawili wciąż wspólnych propozycji reform w strefie euro, zapowiadając tylko, że mają zamiar to uczynić przed posiedzeniem Rady Europejskiej, które odbędzie się pod koniec czerwca. Analiza stanowisk dotychczas prezentowanych przez Francję i Niemcy pozwala jednak określić możliwe do zaakceptowania przez obydwa państwa przekształcenia Unii Gospodarczej i Walutowej.

Kolejne rządy Francji przekonują, że podstawowym problemem strefy euro jest brak jej odrębnego budżetu, do którego państwa posługujące się wspólną walutą wpłacałyby kilka procent swego PKB. Zadaniem budżetu byłoby niwelowanie – głównie poprzez inwestycje – różnic makroekonomicznych wewnątrz strefy, występujących między państwami Północy (Niemiec, Holandii, Austrii czy Finlandii) a Południa (Włochy, Grecja, Hiszpania, Portugalia, Cypr). Propozycje francuskie zakładają, że budżet byłby zarządzany przez ministra strefy euro kontrolowanego przez parlament (np. składający się z europosłów państw należących do strefy).

Niemcy od momentu powołania Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW) były przeciwne tworzeniu tego rodzaju mechanizmów, odrzucając ideę „unii transferowej". Są również sceptyczne wobec zwiększania wpływu instytucji europejskich (ministra, parlamentu) na politykę gospodarczą strefy kosztem państw członkowskich. Ich zdaniem problemy strefy wynikają przede wszystkim z nieprzestrzegania przez państwa Południa zasad odpowiedzialnej polityki fiskalnej.

Prezydent Macron utworzenie budżetu strefy euro uczynił jednym z głównych postulatów swego programu wyborczego. Występując w Atenach (7 września 2017) i na paryskiej Sorbonie (26 września 2017), Macron przekonywał o konieczności wyposażenia UGiW w zdolności budżetowe, dzięki którym można by wspierać inwestycje, zmniejszać nierówności ekonomiczne w strefie i skutecznie reagować na szoki ekonomiczne. Pomimo deklarowanej przez kanclerz Merkel gotowości do kompromisu jest jednak mało realne, aby Niemcy zgodziły się na pomysł odrębnego budżetu dla strefy.

Pomysłowi temu sprzeciwiał się Wolfgang Schaüble (CDU), gdy był ministrem finansów, m.in. podczas spotkania Eurogrupy w październiku 2017 r. Prawdopodobnie również jego następca Olaf Scholz (SPD), pomimo że został mianowany z ramienia partii najbardziej sprzyjającej w Bundestagu planowi Macrona, będzie temu przeciwny. Reprezentuje on tę część socjaldemokratów, która w bardziej umiarkowany sposób podchodzi do pomysłów głębokich reform w strefie euro. Scholz pozostawił na stanowiskach w ministerstwie głównych doradców Schäublego, a sam na kilka dni przed wizytą Macrona w Berlinie oświadczył, że prezydent Francji zdaje sobie sprawę z braku możliwości zrealizowania wszystkich swych propozycji.

Co ważne, utworzeniu budżetu strefy sprzeciwia się większość deputowanych z ugrupowania Merkel, czyli CDU i CSU, a także inne partie w niemieckim parlamencie: FDP i AfD. Emblematyczna w tym względzie jest wypowiedź sekretarz generalnej CDU Annegret Kram-Karrenbauer, która po długich obradach zarządu partii (16 kwietnia 2018) powiedziała, że powołanie budżetu strefy euro i jej ministra finansów nie są obecnie priorytetem, a prezydent Macron nie może oczekiwać zmiany stanowiska Niemiec we wszystkich sprawach. Przyznała też, że nie uważa, aby właściwe było tworzenie nowego budżetu, skoro istnieje już budżet UE.

W umowie koalicyjnej CDU, CSU i SPD brakuje bezpośrednich odniesień do kwestii budżetu strefy euro; mówi się jedynie o przeznaczeniu specjalnych środków w nowej perspektywie finansowej UE (na lata 2021–2027) na stabilizację gospodarczą oraz wspieranie konwergencji w wymiarze socjalnym i reform strukturalnych w strefie. Można zatem oczekiwać, że Niemcy mogłyby poprzeć aktualną propozycję Komisji Europejskiej dotyczącą utworzenia linii budżetowej w ramach ogólnego budżetu UE, przeznaczonej dla strefy euro, której celem miałaby być nie tylko pomoc we wprowadzaniu reform strukturalnych, ochrona przed wstrząsami asymetrycznymi w obszarze wspólnej waluty, ale także wspieranie konwergencji z państwami spoza strefy i pomoc w ich przygotowaniach do przyjęcia euro. Warunkiem uruchomienia takich środków, stawianym przez Niemcy, byłaby z pewnością konieczność zachowania dyscypliny finansowej przez korzystające z pomocy państwa.

Nowy, stary fundusz

Niemcy z kolei stały się motorem dyskusji nad przekształceniem Europejskiego Mechanizmu Stabilności (European Stability Mechanism, ESM) w Europejski Fundusz Walutowy (European Monetary Fund, EMF). Propozycję tę przedstawił w październiku 2017 r. minister Schäuble jako alternatywną dla francuskiego pomysłu budżetu strefy euro. Niemcy nie chciały jednak, aby pomoc udzielana przez EMF miała charakter stałych transferów, ale tylko pożyczek stabilizacyjnych wykorzystywanych w sytuacjach kryzysowych i pod warunkiem przeprowadzania poważnych reform.

W Paryżu uznano to za dalece niewystarczające; Macron w czasie kampanii wyborczej przekonywał, że funkcję stabilizacyjną ESM na czas kryzysów powinien pełnić budżet strefy euro. Obydwa państwa zgadzają się co do zasadności utworzenia Europejskiego Funduszu Walutowego, choć niektórzy komentatorzy we Francji, jak Rémi Bourgeot z IRIS, uważają, że tak mało ambitny z perspektywy francuskiej pomysł może się wydawać ministrowi Scholzowi zbyt daleko idący. Można założyć, że wobec braku kompromisu w innych kwestiach Niemcy opowiedzą się za powołaniem EMF w ramach proponowanych przez KE.

Zasadniczo więc Fundusz działałby podobnie jak EMS: byłby zarządzany przez Radę Gubernatorów, gdzie większość kwalifikowana wynosi 85 proc. udziałów, a Niemcy – posiadające obecnie ponad 26 proc. udziałów – mogą blokować decyzję o przekazaniu środków finansowych. Fundusz udzielałby pomocy państwom strefy będącym w poważnych kłopotach finansowych oraz stanowiłby mechanizm ochronny dla Jednolitego Funduszu Restrukturyzacji i Uporządkowania Likwidacji (Single Resolution Mechanism, SRM), stanowiącego II filar unii bankowej.

Niemniej mało prawdopodobne jest, aby podjęto decyzję w sprawie Funduszu jeszcze w tej kadencji Parlamentu Europejskiego (kończy się w II kwartale 2019 r.). Zwłaszcza pamiętając o deklaracji złożonej przez kanclerz Merkel posłom z CDU (18 kwietnia 2018 r.), że przekształcenie EMS w EFW może odbyć się jedynie poprzez zmianę traktatów europejskich.

Minister do dyskusji

Dużo trudniej niż w kwestii EFW będzie natomiast o kompromis, jeśli chodzi o III filar unii bankowej, który jak najszybciej chciałaby dokończyć Francja. W związku z kryzysem w strefie euro państwa UE uzgodniły powstanie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (Single Supervisory Mechanism, SSM) i wspomnianego wyżej Mechanizmu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji, które zostały już wprowadzone w życie. Trzeci mechanizm stanowić miał Europejski System Gwarantowania Depozytów (European Deposit Insurance Scheme, EDIS) zapewniający wiarygodność tym bankom europejskim (szczególnie włoskim), które wyemitowały zbyt dużo obligacji bankrutujących państw.

Realizacja EDIS opóźnia się w stosunku do pierwotnie zakładanego planu z uwagi m.in. na sceptycyzm Niemiec i innych państw Północy. Szczególnie politycy CDU/CSU nie chcą nawet rozpoczynać dyskusji o możliwości zabezpieczania przez niemieckich podatników działalności banków zagrożonych upadłością, zanim banki te nie zgodzą się na znaczącą redukcję obciążenia złymi kredytami.

Wobec istniejących różnic w sprawie systemowych przekształceń UGiW dyskusja na temat powołania europejskiego ministra gospodarki i finansów wydaje się drugorzędna. Francja proponuje stanowisko ministra samej tylko strefy euro, odpowiedzialnego przed parlamentem, co ograniczałoby wpływ Rady Europejskiej i poszczególnych rządów. Niemcom bliższy jest natomiast pomysł przewodniczącego Jeana-Claude'a Junckera dotyczący powołania ministra gospodarki i finansów całej UE, który łączyłby funkcje wiceprzewodniczącego KE i przewodniczącego Eurogrupy.

Choć w niemieckiej umowie koalicyjnej nie wspomniano o utworzeniu takiego stanowiska, kanclerz Niemiec wyrażała gotowość podjęcia na ten temat dyskusji. Prawdopodobnie będzie chciała, aby działalność przyszłego ministra umocować w traktach europejskich, co wcześniej postulował minister Schäuble.

Merkel wielokrotnie mówiła o możliwości renegocjacji traktatów europejskich w kontekście wprowadzania zmian w strefie euro. Na konferencji prasowej podczas pierwszej prezydenckiej wizyty Macrona w Niemczech (15 maja 2017 r.) kanclerz przyznała, że strefa euro potrzebuje wzmocnienia innego niż na zasadach międzyrządowych oraz że „z niemieckiego punktu widzenia zmiana traktatów jest możliwa, jeśli miałoby to sens".

Francja tymczasem kładzie nacisk na szybkość podjęcia decyzji i tam, gdzie to możliwe, wolałaby wprowadzać nowe rozwiązania na zasadzie porozumień międzyrządowych, czyli w sposób, który Merkel preferowała wcześniej, w czasie kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. Otwarcie procedury modyfikacji traktatów wiązałoby się z ogłoszeniem w wielu państwach członkowskich referendów i możliwością odrzucenia pomysłów francuskich lub znaczącym opóźnieniem ich realizacji. Na tym z kolei najmniej zależy Pałacowi Elizejskiemu, który przeprowadzane obecnie we Francji trudne reformy tłumaczy m.in. koniecznością zwiększenia wiarygodności w oczach partnerów europejskich.

Niepowodzenie europejskiego planu Macrona, paradoksalnie, może przysporzyć popularności politykom skrajnej francuskiej prawicy i lewicy, którzy krytycznie odnoszą się do przekazywania nowych kompetencji instytucjom UE i mówią o dyktacie Niemiec w Europie (należą do nich Marine Le Pen i Jean-Luc Mélenchon, którzy łącznie w pierwszej turze wyborów prezydenckich uzyskali 42 proc. głosów). W Niemczech z kolei przeciwnikami „unii transferowej" i uwspólnotowienia długów są partie, z którymi CDU/CSU rywalizuje o głosy wyborców. Są to antysystemowa i znajdująca się na prawo od chadecji AfD, a także centroprawicowi liberałowie z FDP. Trudno zatem spodziewać się, aby wobec oporu konserwatystów we własnej partii i przed wyborami do parlamentu krajowego w Bawarii, które odbędą się w październiku, Merkel poczyniła w sprawie euro znaczące ustępstwa wobec propozycji Macrona.

Zresztą do przekonania pozostają również państwa Północy, które pod przewodnictwem Holandii w dokumencie upublicznionym 6 marca 2018 zdecydowanie sprzeciwiły się przekazywaniu kolejnych kompetencji organom UE oraz przekształceniu ESM w EMF. Wśród sygnatariuszy znalazły się zarówno państwa strefy euro, jak Finlandia, Irlandia, Litwa, Łotwa i Estonia, jak i te posługujące się własnymi walutami, czyli Szwecja i Dania. Innym państwom spoza strefy, do których należy Polska, również bliższy jest niemiecki model polityki fiskalnej i wspólnotowe, opozycyjne wobec francuskiej idei Unii dwóch prędkości, podejście do integracji europejskiej.

Problemy w tle

W kontekście kwietniowych wizyt Macrona w Strasburgu i Berlinie przypominano słowa, jakie wypowiedziała Merkel, kiedy po raz pierwszy spotkała się z nowym prezydentem Francji. Nawiązała wówczas do fragmentu utworu Hermanna Hessego, mówiąc, że na początku wszystko jest magiczne („Jedem Anfang wohnt ein Zauber inne"). Wielu komentatorów po roku oczekiwania przez Macrona na odpowiedź ze strony Merkel zaczyna wątpić, ile magii pozostało jeszcze w stosunkach niemiecko-francuskich.

Macron miał nadzieję, że realizując reformy we Francji, które spotykają się z dużym oporem społecznym, zachęci Niemcy do ustępstw w sprawach europejskich. Niemiecki „Der Spiegel" pytał retorycznie, czy Merkel nie staje się „Madame Non". We Francji z kolei pisano o końcu miesiąca miodowego i o powrocie do rzeczywistości, który wszakże nie przekreśla możliwości porozumienia. Nie należy tej ostatniej opinii lekceważyć, gdyż w obu państwach podkreśla się wolę prowadzenia otwartego dialogu.

Widmo zwiększającej się popularności polityków sceptycznych wobec obecnej konstrukcji UE i obawy, jakie towarzyszyły w ubiegłym roku liderom największych francuskich i niemieckich partii przed wygraną Marine Le Pen, skłaniają do poszukiwania rozwiązań, które pokazałyby, że UE jest wciąż atrakcyjnym projektem – zarówno dla państw Południa, jak i Północy. Z tego względu można się spodziewać, że Merkel i Macron rzeczywiście przedstawią do czerwcowej Rady Europejskiej propozycję w sprawie przekształceń strefy euro, przypominającą jednak bardziej mapę drogową niż pakiet gotowych rozwiązań.