Jerzy Stępień: Niebezpieczny powrót centralizacji

W pewnym momencie zmieniłem zdanie co do powiatów. Kiedyś, jeszcze na Zawojskiej, doszło do spotkania z profesorem Michałem Kuleszą i on, po raz kolejny, przekonał mnie do reformy. W szczególności odwołał się do realnych interesów społecznych, które w jego mniemaniu miały uczynić ten szczebel samorządu niezbędnym i autentycznym" – tak w „Porozumieniu przeciwko monowładzy" wspominał Jarosław Kaczyński swoje powiatowe rozterki w pierwszej połowie lat 90. Czytając ten fragment, pomyślałem: a co by było, gdyby prezes, wówczas jeszcze PC, nie spotkał wtedy Michała Kuleszy?

Do koncepcji Polski powiatowej prof. Kulesza też nie był – dobrze to pamiętam – początkowo przekonany. To znaczy jeszcze w 1989 roku. Powiedzmy sobie szczerze: jeśli mieszka się w Warszawie od dziecka, nie tak łatwo zrozumieć terytorialny i kulturowo-społeczny wymiar powiatu. Pewien wybitny administratywista (mieszkający od zawsze w stolicy) swego czasu szczerze mi wyznał: – Prawdę mówiąc, ja nie bardzo czuję, co to właściwie jest województwo. Można wiedzieć, jednym słowem, teoretycznie doskonale, jak skonstruowany jest ustrój terytorialny danego państwa i jednocześnie nie czuć jego skali.

Powiatów nie da się zmienić

Bo to naprawdę może być trudno zrozumieć, czym w rzeczywistości jest pozawarszawski interior. Coś tam pewnie i jest, ale co – jeszcze tego nie zbadaliśmy, bo niby po co byłoby to nam potrzebne. Oczywiście wiemy, że na północy jest morze, Sopot i Monciak, a na południu góry, Zakopane i Krupówki, ale przecież teraz to się nawet przez już Kraków nie przejeżdża – autostradą go omijamy. A po co tam się zapuszczać – przecież najlepiej i tak wszystko widać z Warszawy...

Koncepcja zbudowania samorządowych powiatów i województw dojrzewała powoli, ale w pewnym momencie, przynajmniej dla naszej grupy przeprowadzającej decentralizację, stało się jasne, że w 1975 roku powiatów wcale nie zlikwidowano, tylko zamieniono je na całkowicie rządowe jednostki administracji rejonowej. Zlikwidowano wtedy, co prawda, powiatowe komitety partii i powiatowe rady narodowe, ale cała administracja na tym szczeblu pozostała i miała się na tyle dobrze, że rząd Tadeusza Mazowieckiego, z inicjatywy prof. Jerzego Kołodziejskiego, który był wówczas sekretarzem stanu w Urzędzie Rady Ministrów, nadał jej formę rejonów administracji ogólnej.

To był pierwszy sygnał, że z decentralizacją nie będzie łatwo. Naszą odpowiedzią na rejonizację była koncepcja usamorządowienia rejonu: stąd samorządowy powiat.

Z badań nad historią polskiej administracji wynikało, że o ile podziały wojewódzkie, a także struktura gmin były w naszej historii labilne, o tyle podział powiatowy okazał się najbardziej odporny na zmiany. Wynikało to przede wszystkim z tego, że powiat zawsze był jednostką całościowo funkcjonalną – nawet w warunkach państwa stanowego. Tu bilansowały się bowiem wszystkie kulturowe, społeczne, polityczne i ekonomiczne więzi, i tak to wygląda również dziś, choć podziały stanowe przestały mieć jakiekolwiek znaczenie.

Zburzenie tej siatki z góry skazane jest na niepowodzenie. Przekonał się o tym dobitnie niżej podpisany, proponując w ramach rządu Jerzego Buzka mapę z 269 powiatami. Wyszło ponad 300 i tak zostanie – nawet jeśli na jakiś czas rządzący zaburzą ten układ, podobnie jak próbowano zaburzyć go za Gierka.

A co do tego, że proponowana ostatnio forma metropolizacji Warszawy jest zaburzeniem naturalnej kolei rzeczy, nie mam najmniejszej wątpliwości. Owszem, próbowano na Syberii zawracać kierunki rzek czy na dalekiej północy siać zboża, ale wcześniej czy później wszystko co naturalne wraca do normy, a tego rodzaju wolty kwituje się sakramentalnym: dłużej klasztora niż przeora.

Warszawa funkcjonalnie jest pewną całością. Dlatego po kilkunastu latach eksperymentów z jej organizacją w końcu wszyscy poszli po rozum do głowy i w 2001 roku ustalono, że stolica będzie jedną gminą i zarazem powiatem. Dopiero od tego momentu możliwa była taka koncentracja władzy politycznej, właścicielskiej, ekonomicznej i przede wszystkim finansowej, która pozwoliła ruszyć ze spóźnionymi inwestycjami i zdecydować np. o stworzeniu Muzeum Powstania Warszawskiego. Wcześniej nie było to możliwe, ponieważ prezydenci miasta byli zbyt słabi wobec burmistrzów gmin, z kolei żaden z tych ostatnich nie był na tyle silny, by samodzielnie podejmować decyzje, a przede wszystkim udźwignąć inwestycje.

Propozycja PiS zmierza do utworzenia gigantycznego powiatu warszawskiego, ale przy okazji także do zlikwidowania kilku powiatów okołowarszawskich. I to jest istota tej pseudoreformy. Projekt nie zakłada przyłączenia okolicznych gmin do gminy warszawskiej, ale włączenie tych gmin do powiatu warszawskiego z jednoczesnym pozbawieniem gminy Warszawa statusu powiatu. Czy tak się stanie? Oczywiście, że nie.

W miejsce okrojonych lub likwidowanych powiatów szybko powstaną swoiste delegatury administracji powiatowo-warszawskiej, czyli w efekcie będziemy mieli centralizację – tyle tylko, że w skali regionalnej. Konstytucja mówi o decentralizacji, a nie o centralizacji, ale kto by się tam dzisiaj przejmował konstytucją... Nie będzie wokół Warszawy samorządowych powiatów, za to rozkwitnie tzw. administracja zdekoncentrowana pod całkowitym panowaniem nowego ratusza, czyli centrum. W pewnym sensie to będzie powtórka z rozrywki z 1975 roku.

Bezradne rady narodowe

W całości będzie to twór absolutnie niewydolny, ale za to kompletnie podporządkowany „górze". Warszawa musiała nadrabiać wieloletnie zaległości inwestycyjne z powodu rozbicia dzielnicowego z lat 1990–2002. Po tej reformie warszawiacy będą znowu zazdrościć Wrocławiowi i Gdańskowi, że szybciej i sensowniej się rozwijają.

Przygotowując odbudowę samorządu w latach 1989–1990, nie traciliśmy z pola widzenia metropolii. Sądziliśmy, że da się ten problem rozwiązać poprzez przymusowe związki gmin. Myśleliśmy wówczas o aglomeracji warszawskiej, a także o konurbacji śląskiej oraz o Trójmieście. Niestety, ta senacka koncepcja została odrzucona.

Pewnym krokiem do przodu była uchwalona w 2015 roku ustawa o związkach metropolitalnych, dość życzliwie przyjęta przez zainteresowanych, ale stała się już martwą literą. Dziś na tapecie jest pomysł, który zmierza w absurdalnym kierunku. Używa się tu instytucji powiatu – właściwej dla lokalnej organizacji samorządowej, tymczasem w tę powiatową formę wciska się na siłę jednostkę większą od niektórych polskich województw. Właściwe powiaty natomiast się likwiduje, rozmywa się zarządzanie Warszawą jako miastem i zarazem powiatem właściwym, a to wszystko tylko po to, by wybrać prezydenta Warszawy przy pomocy wyborców, którzy mieszkają poza Warszawą... Trudno sobie wyobrazić coś bardziej sprzecznego z ideą samorządu i jednocześnie bardziej absurdalnego.

Miło mi było nieraz słyszeć, że reforma samorządowa była najbardziej udaną z czasów transformacji. Wszystkie inne reformy rządu Jerzego Buzka zostały już dawno rozmontowane. Problem w tym, że niewykluczone, iż ów eksperyment warszawski stanie się piIotażem dla reszty Polski. I to dla całej Polski, a nie tylko dla największych aglomeracji.

Wystarczy przecież przywrócić 49 województw, nazywając je powiatami, a samorządowych marszałków zastąpić rządowymi wojewodami, tak jak to było przed wojną w województwach zachodnich i na Pomorzu. Ten mechanizm jest nadzwyczaj prosty, a przecież z punktu widzenia partii lepiej mieć 49 słabych wojewodów (jest co obsadzać swoimi ludźmi) niż 16 samorządowych marszałków, na których nie ma się wpływu.

Nieodżałowany Michał Kulesza często mawiał, że marginalizacja rad gmin po 2002 roku – w połączeniu z systematycznym obcinaniem finansów dla samorządu, jednocześnie przy stałym zwiększaniu jego zadań – już sprawiła, że rady gmin stały się bezradnymi „radami narodowymi". Dziś stoimy w obliczu realnego zagrożenia dla podstaw samorządu. Proces jego likwidacji po wojnie trwał sześć lat – od 1944 do 1950 roku. Teraz ten cel osiągniemy ekspresowo, może i w dwa lata, a za jakiś czas znowu będziemy musieli na powrót decentralizować Polskę. Chyba że kierunek wschodni stanie się już na trwałe naszym narodowym wyborem cywilizacyjnym...