Reformy Pinocheta zainspirowały Buzka

Generał Augusto Pinochet Ugarte, przywódca chilijskiego zamachu stanu z 1973 r., prezydent w latach 1974–1990, nadal potrafi wywoływać skrajne emocje. Dla wielu ludzi był po prostu krwawym „faszystowskim tyranem", który zdeptał demokrację i brutalnie przerwał socjalistyczny eksperyment społeczny prowadzony przez prezydenta Salvadora Allende. Wytyka mu się ukrywanie majątku na zagranicznych tajnych kontach, masowe stosowanie tortur przez jego bezpiekę i zrzucanie zwłok więźniów politycznych ze śmigłowców do Pacyfiku.

Inni widzą w nim męża opatrznościowego, który obronił Chile przed losem Kuby czy Wenezueli i sojusznika wolnego świata w walce przeciwko hydrze międzynarodowego komunizmu. O ile w kręgach lewicowych Pinochet jest zwykle przedstawiany jako diabeł wcielony, o tyle prawica często postrzega go jako człowieka, który co prawda ubrudził sobie ręce krwią, ale przynajmniej ochronił swój kraj przed dużo większym złem.

Częścią sporów o Pinocheta jest również dyskusja na temat gospodarczych dokonań jego reżimu. Przed wybuchem światowego kryzysu z 2008 r. często wskazywano na reformy w Chile jako przykład ekonomicznego sukcesu i wzór do naśladowania dla krajów postkomunistycznych i rozwijających się. Dość powiedzieć, że to na systemie emerytalnym zaprowadzonym w Chile wzorował swoją reformę systemu ubezpieczeń społecznych rząd Jerzego Buzka.

Po wybuchu kryzysu głosy zachwytu nad modelem chilijskim (i ogólnie nad ideami Friedmana) jednak nagle przycichły, a „chłopcom z Chicago" głównie wypomina się błędy. Czy da się więc stworzyć bardziej wyważony obraz tej grupy ekonomistów, ich sukcesów i porażek?

We wrześniu 1973 r., wkrótce po obaleniu przez wojsko rządu współpracownika KGB Salvadora Allende, grupa ekonomistów przedstawiła przywódcy junty gen. Pinochetowi plan zreformowania chilijskiej gospodarki i „wyprostowania błędów" popełnionych przez poprzednie rządy. Plan ten nosił nazwę „El Ladrillo", czyli „Cegła", gdyż opracowanie przedstawione nowym władzom było grubym, ciężkim tomiszczem.

Nie wiadomo, jak bardzo Pinochet wgłębił się w jego lekturę, ale zaufał zespołowi ekonomistów, który go stworzył. Mówił przecież, że nie chce, by Chilijczycy byli narodem proletariuszy, i będzie dążył do tego, by stali się narodem przedsiębiorców. Z zapewnień tych ekspertów wynikało zaś, że proponowana przez nich polityka gospodarcza doprowadzi do wzrostu dobrobytu w Chile.

Ekonomiści, którzy stworzyli „El Ladrillo", przedstawili bardzo podobny plan już w 1969 r. Jorge Alessandriemu, prawicowemu politykowi, który nieskutecznie ubiegał się wówczas o stanowisko prezydenta. Główne zarysy swojego programu działania opierali na teoriach, które poznali, studiując na Chilijskim Papieskim Uniwersytecie Katolickim i na Uniwersytecie w Chicago, gdzie dzięki grantom z Fundacji Forda uczyli się u późniejszego ekonomicznego noblisty Miltona Friedmana, czołowego przedstawiciela tzw. szkoły chicagowskiej. Nazywano ich Chicago Boys.

Niewątpliwie stanowili oni ekonomiczny trust mózgów nowej ekipy i trzon kadr, którymi obsadzono najważniejsze stanowiska gospodarcze. Jorge Cauas był ministrem finansów w latach 1975–1977, Sergio de Castro objął po nim resort w latach 1977–1982, Sergio de la Quadra rządził w Ministerstwie Finansów w latach 1982–1983, Hernan Buchi kierował tym resortem w latach 1985–1989, Miguel Kast był prezesem banku centralnego w latach 1982–1983, a Jose Pinera stworzył chilijską reformę emerytalną i kierował Ministerstwem Pracy w latach 1978–1980.

Wielu Chicago Boys można było też znaleźć na średnich stanowiskach rządowych w czasach Pinocheta. Błędem byłoby jednak ich szufladkować jako zwolenników jednej opcji politycznej. Część z nich pracowała przecież dla chilijskich rządów tworzonych po 1990 r., w tym dla socjalistycznych ekip. Jednym z Chicago Boys jest np. Jorge de Gregorio, prezes chilijskiego banku centralnego od 2007 r. Kojarzy ich się jednak głównie z ekipą Pinocheta, wtedy bowiem wykonali gros swojej pracy.

Tym, co ich łączyło, była wiara w potęgę wolnego rynku i w ułomność etatyzmu. Milton Friedman, wraz ze swoimi akolitami, uczył ich, że rolę państwa w gospodarce należy redukować tak mocno jak to możliwe, prywatyzować wszystko co się da, redukować wydatki socjalne i znosić bariery dla wolnego handlu. I tak też czynili.

Wydatki rządowe spadły w 1975 r. aż o 27 proc. w porównaniu z poprzednim rokiem. Cła importowe na początek zmniejszono o 10 proc. i zaczęto likwidację innych barier wejścia na lokalny rynek. Przez kilka następnych lat sprywatyzowano ponad 500 spółek Skarbu Państwa i banków.

Chilijski cud

To początkowo wywołało gospodarczy wstrząs porównywalny z późniejszymi „terapiami szokowymi" przeprowadzanymi w państwach postkomunistycznych na przełomie lat 80. i 90. Chilijski PKB (liczony w cenach stałych) spadł w 1975 r. o prawie 13 proc. Eksport zmniejszył się o 27 proc. Stopa bezrobocia, która wynosiła przed zamachem stanu nieco powyżej 3 proc., szybko „urealniła się" do poziomu zbliżonego do 20 proc. Inflacja przekraczała pod koniec roku 300 proc. W siłę rósł sektor parabankowy, w którym oferowano zubożałym ludziom chwilówki o horrendalnym oprocentowaniu.

Choć gospodarka była w ciężkim stanie, Chilijczyków przekonywano, że budują podstawy ekonomicznego cudu. W 1975 r. Friedman przybył do Chile na zaproszenie prywatnej fundacji i wygłosił wykład na Uniwersytecie Katolickim. Odbył również 45-minutowe spotkanie z gen. Pinochetem, który poprosił go o rady dotyczące zarządzania gospodarką znajdującą się w ciężkim stanie.

Amerykański ekonomista poradził mu przede wszystkim drastyczne cięcia wydatków publicznych, szeroką prywatyzację oraz duszenie inflacji. Pinochet co prawda niepokoił się o rosnące bezrobocie, ale Chicago Boys przekonali go, że zwolnieni pracownicy szybko się przekwalifikują i znajdą zatrudnienie, gdy tylko powróci wzrost gospodarczy.

Po początkowych turbulencjach wzrost rzeczywiście powrócił. W 1977 r. był zbliżony nawet do 10 proc. Chile rozwijało się wówczas w podobnie zawrotnym tempie jak Chiny w latach 90. Sprzyjał temu strumień kredytów płynący z amerykańskich banków. Minister finansów Sergio de Castro, wbrew zaleceniom Friedmana, ustalił kurs chilijskiego peso na sztywnym poziomie wobec dolara, co miało wspierać chilijski handel i ułatwiać zaciąganie kredytów.

Sytuacja wydawała się tak dobra, że w 1982 r. Milton Friedman twierdził, że sukces osiągnięty przez Chile jest porównywalny z cudem gospodarczym powojennej RFN.

Jak Szwajcaria

I akurat wtedy przyszedł wielki wstrząs. Drastyczna podwyżka stóp procentowych w USA stała się detonatorem kryzysu zadłużeniowego w państwach rozwijających. Wiele krajów – od Filipin po Brazylię – wpadło w pułapkę zadłużeniową.

Poszkodowane było również Chile. Zawyżony kurs peso był nie do obrony, więc zdewaluowano walutę. Przez kraj przetoczyła się fala bankructw spółek niemogących sobie poradzić z kredytami dolarowymi. Bezrobocie skoczyło do 30 proc., wróciła hiperinflacja, PKB spadł o ponad 13 proc. w ciągu roku. Nacjonalizowano zagrożone upadkiem przedsiębiorstwa, które jeszcze kilka lat wcześniej prywatyzowano. Na jaw wychodziły oszustwa księgowe i przekręty prywatyzacyjne.

Pinochet pozbawił stanowiska ministra Sergio de Castro i wielu innych Chicago Boys. Gospodarka państwa została uratowana de facto przez państwowy koncern miedziowy Codelco, którego neoliberałowie sterujący gospodarką nie zdążyli sprywatyzować.

Mimo tak ostrego kryzysu Pinochet nie zerwał z Chicago Boys. Uformował z nich nową ekipę ekonomiczną, która miała wyprowadzić gospodarkę na prostą. Kurs nieco zmodyfikowano i osiągnięto sukces. W 1989 r. wzrost PKB przekraczał 10 proc., a Chile pewnie wróciło na ścieżkę rozwoju.

Odbyło się to jednak dużym kosztem. Pod koniec dekady ponad 40 proc. Chilijczyków żyło poniżej progu ubóstwa. Do prawdziwego cudu gospodarczego doszło dopiero w latach 90., czyli za demokratycznych rządów. Ówczesne ekipy zachowały część rozwiązań wprowadzonych za Pinocheta przez Chicago Boys, ale jednocześnie wzmocniły zabezpieczenia socjalne. Utrzymano w ten sposób wysokie tempo wzrostu gospodarczego i zdołano zmniejszyć skalę biedy. Obecnie w Chile poniżej progu ubóstwa żyje nieco ponad 10 proc. populacji, gdy w Brazylii ponad 30 proc., a w Boliwii ponad 60 proc.

Polityka Chicago Boys była w ostatnich latach celem coraz ostrzejszej krytyki. Radykalnie lewicowa aktywistka Naomi Klein nie pozostawiała na niej suchej nitki w swojej „Doktrynie szoku", odmalowując ją jako zwyczajny rabunek i wyzysk prowadzony pod osłoną brutalnych działań wojska i bezpieki. Ekonomiczny noblista Paul Krugman wyzłośliwiał się, że polityka chilijskich adeptów szkoły chicagowskiej zaczęła przynosić pozytywne skutki dopiero 15 lat po tym, gdy zaczęto ją wdrażać.

Część ekonomistów uważa jednak, że dokonania Chicago Boys są oceniane zbyt surowo. – Trzeba popatrzeć na nie z perspektywy i w porównaniu z innymi państwami Ameryki Południowej. Jak się prezentuje teraz chilijska gospodarka na tle innych państw regionu? O wiele lepiej, zwłaszcza jak porównujemy Chile z Argentyną czy Wenezuelą. Chile jest pierwszym krajem Ameryki Południowej, który przystąpił do OECD, organizacji, do której należą najbardziej zaawansowane gospodarki świata. Tam się nie przyjmuje byle kogo. Obecnie PKB na głowę jest tam niewiele mniejszy niż w Polsce. Jeśli patrzymy na rankingi wolności gospodarczej, to Chile plasuje się w nich bardzo wysoko. W zestawieniu Heritage Foundation jest w pierwszej dziesiątce. A kto zbudował fundamenty sukcesu gospodarczego, jaki Chile odniosło w latach 90.? – komentuje dla „Plusa Minusa" prof. Witold Kwaśnicki, członek Rady Centrum im. Adama Smitha.

Przyznaje on, że ekonomiści reformujący chilijską gospodarkę za czasów Pinocheta ponosili porażki, ale podczas tak trudnego procesu jak transformacja gospodarcza trudno uniknąć niepowodzeń. – Trzeba również wziąć pod uwagę skalę obciążeń będących skutkiem polityki Allende i poprzednich rządów, z którymi Chicago Boys musieli się uporać – dodaje Kwaśnicki.

– Ciężko wypowiadać się o światach równoległych – nie wiemy na pewno, jak wyglądałaby chilijska gospodarka, gdyby neoliberałowie z Chicago nie przejęli jej sterów. Można jednak obserwować ogólne trendy. Jako pozytyw należy wskazać wysokie tempo wzrostu gospodarczego i przyciąganie kapitału zagranicznego. Jednocześnie wiele zjawisk gospodarczych i społecznych było jednoznacznie negatywnych. W 2006 r. Chile było najbardziej rozwarstwionym (tzw. współczynnik Giniego) państwem OECD. W skrócie oznacza to, że osobom zamożnym żyło się bardzo dobrze, podczas gdy większość społeczeństwa relatywnie biedniała. Jeśli dodamy do tego masowe morderstwa, zburzenie solidarności różnych grup społecznych, tragedie rodzinne i dużą skalę emigracji politycznej, to widzimy, że za zyski najbogatszych, na których (obok wojska) Pinochet opierał swoją władzę, zapłaciła reszta społeczeństwa – wskazuje natomiast w rozmowie z „Plusem Minusem" Filip Konopczyński, ekspert z Fundacji Kaleckiego.

Gospodarczych liberałów nie przekonują jednak argumenty dotyczące dużego rozwarstwienia społecznego w Chile, mierzonego współczynnikiem Giniego. – To jest cena, jaką się płaci w pierwszych latach rozwoju gospodarki rynkowej. Społeczeństwa stają się bardziej egalitarne dopiero wraz z rosnącym poziomem zamożności. Przykładem na to może być Japonia, gdzie współczynnik Giniego był bardzo wysoki w latach 50. i 60., gdy kraj rozwijał swoją przemysłową potęgę. W latach 70. już spadł. Chile powoli rośnie na Szwajcarię Ameryki Południowej. Trzeba poczekać jeszcze jedno, dwa pokolenia, aż zobaczymy tam prawdziwe społeczeństwo obywatelskie – wskazuje Kwaśnicki.

Buzek zainspirowany

Ekonomiści są również mocno podzieleni w ocenie reformy emerytalnej przeprowadzonej przez Chicago Boys w latach 80. Powołano wtedy sześć prywatnych funduszy emerytalnych, na które każdy pracujący Chilijczyk musiał płacić składki. Wiele obiecywano sobie po tej reformie, mającej odciążyć państwowy system i zapewnić zwykłym ludziom godne emerytury. Początkowo system wprowadzony w Chile uznano za niezwykle udany i godny naśladowania przez inne kraje przechodzące gospodarczą transformację.

– Model reformy systemu emerytalnego wprowadzony w Chile był jedną z inspiracji reformy emerytalnej rządu Buzka. Między innymi w ramach lobbingu wysyłano wtedy polityków i dziennikarzy do Chile i Argentyny, aby obserwowali działanie systemu. Trzeba zaznaczyć, że oryginalna chilijska reforma była jeszcze bardziej radykalna niż w Polsce. Cały system oparty był na specyficznym mariażu liberalizmu z etatyzmem: państwo zmusiło obywateli do przekazania środków na emerytury na prywatne fundusze, które te pieniądze lokowały na giełdzie i w obligacjach. O ile giełda na tym manewrze zyskuje, o tyle państwo i obywatele tracą: ci ostatni, bo ich dorobek życia zależy od światowej koniunktury i polityki gospodarczej. Z punktu widzenia państwa sytuacja jest jeszcze gorsza: pieniądze, które trafiłyby do publicznej kasy, przekazywane są sektorowi prywatnemu, który, kupując obligacje, de facto zarabia kilka procent już na starcie. Wychodzi na to, że państwo, przekazując nasze środki prywatnym funduszom, jeszcze za tę darowiznę dopłaca za pomocą odsetek – wskazuje Konopczyński.

Wysokość wypłacanych emerytur (sięgająca czasem równowartości 500 zł miesięcznie) okazała się jednak dla wielu Chilijczyków mocno rozczarowująca. W sierpniu 2016 r. dziesiątki tysięcy ludzi protestowało na ulicach Santiago de Chile, domagając się zmian w systemie emerytalnym. Zaczął już nad nimi pracować rząd.

Choć w mediach ogłoszono klęskę chilijskiego systemu emerytalnego, to część ekonomistów wciąż broni jego założeń. – Jest ogrom przekłamań, jeśli chodzi o system emerytalny w Chile. Często pada argument, że emerytury wypłacane z tamtejszego systemu państwowego są takie same albo nawet wyższe niż z systemu prywatnego. Nie wnika się przy tym w to, jak duży kapitał został włożony, jak długo oszczędzano ani kto sięga po emeryturę. Mówi się, że przeciętna emerytura z systemu prywatnego to odpowiednik 300 dolarów. Gdyby jednak oszczędzano na te emerytury po 30 lat, tak jak w systemie państwowym, wyniosłyby one równowartość 1000 dolarów dla mężczyzn i 500 dla kobiet. Wielu ludzi oszczędzało na emeryturę z systemu prywatnego przez zaledwie 15 lat i płaciło dwa razy niższą składkę niż w systemie państwowym – wyjaśnia Kwaśnicki.

Dwóch generałów

Czyżby więc winne były tylko „błędy i wypaczenia" systemu? Część ekspertów wskazuje, że ogólnie błędna była wiara w to, że „rynek załatwi wszystko". – Wiara w drugi filar systemu emerytalnego sprowadzała się do tego, że rynki i giełda będą ciągle rosnąć. Kryzys sektora finansowego 2008 r. sfalsyfikował te założenia. Okazało się, że oszczędzanie w modelu giełdowym może być równie niebezpieczne. Szczególnie w czasach, gdy regulacje branży finansowej piszą przedstawiciele tej branży, trudno się dziwić, że to ona głównie na nich zarabia – przypomina Konopczyński.

Transformacja gospodarcza w Chile za Pinocheta wykazuje pewne oczywiste podobieństwa z transformacją gospodarczą w Polsce i innych krajach (post)komunistycznych na przełomie lat 80. i 90. W obu przypadkach wdrażano modne amerykańskie doktryny ekonomiczne, przeprowadzano masową prywatyzację, zmniejszano rolę państwa w gospodarce (choć nie aż tak silnie jak w Chile) i pozbywano się „socjalistycznego balastu".