Podatek od handlu: potrzebny złoty środek

W drugiej połowie września Komisja Europejska wszczęła postępowanie wyjaśniające w sprawie domniemanej pomocy publicznej wynikającej z planowanego wprowadzenia podatku od sprzedaży detalicznej. Ustawa, która weszła w życie 1 września, przewiduje zwolnienie z podatku części miesięcznego przychodu pochodzącego ze sprzedaży detalicznej, która nie przekracza 17 milionów zł (bez VAT) oraz proponuje dwie odrębne stawki – 0,8 proc. dla części przychodu przekraczającej 17, ale nieprzekraczającej jednocześnie 170 milionów zł oraz 1,4 proc. dla przychodu przekraczającego ten pułap. W lipcu Komisja Europejska wydała decyzję zakazującą Węgrom stosowania przepisów dotyczących dwóch danin publicznoprawnych o silnej progresywności, opartej na kryterium wielkości obrotu. Podatki handlowe obowiązują jednak w niektórych innych państwach UE (niektóre regiony Hiszpanii, Francja). Powstaje zatem pytanie o możliwość określenia „złotego środka" – granicy, do której państwo może kreować swoją politykę podatkową bez narażania się na zarzuty o udzielanie niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej.

Czego zabrania prawo unijne

Zgodnie z traktatem o funkcjonowaniu UE, państwa członkowskie dysponują autonomią w kreowaniu własnej polityki podatkowej. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności. Ograniczenie, jakie wiąże się z kreowaniem polityki podatkowej, zawarte jest w tym samym przepisie traktatu, który przesądza o autonomii państw (art. 110) i zabrania ustanawiania podatków, które mogłyby prowadzić do zróżnicowanego traktowania towarów krajowych i zagranicznych.

Nie jest to jednak jedyna zasada, jaką powinno brać pod uwagę państwo, kształtując własną politykę podatkową. Komisja Europejska coraz częściej wykorzystuje przepisy dotyczące pomocy publicznej (obok dotyczących swobody przedsiębiorczości i wynikającego z dyrektywy VAT zakazu nakładania lub utrzymywania w mocy podatków, ceł lub innych ciężarów o charakterze podatków obrotowych, a z dyrektywy akcyzowej – obciążania wyrobów akcyzowych dodatkowymi formami opodatkowania) jako narzędzia ingerencji w tę sferę działalności państwa. W ostatnim czasie ingerencja ta ma miejsce coraz częściej, czego przykładem może być nie tylko wstrzymanie wprowadzania podatku od handlu w dwóch krajach członkowskich (Węgry i Polska), ale także postępowania dotyczące zasad funkcjonowania CIT (w szczególności seria postępowań dotyczących preferencji podatkowych udzielanych na podstawie interpretacji podatkowych, w tym głośna decyzja w sprawie Apple nakazująca zwrot ponad 13 mld euro podatku).

Art. 107 ust. 1 traktatu przewiduje, że wszelka pomoc przyznawana przez państwa lub przy użyciu państwowych zasobów, bez względu na ich formę, jeżeli zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami. Ostatnia przesłanka (wpływu na handel wewnętrzny) jest interpretowana przez Komisję oraz sądy unijne szeroko. Istnieje domniemanie istnienia tej przesłanki w przypadku, gdy wszystkie pozostałe można uznać za spełnione.

Danina od sprzedaży

Przy uregulowaniach podatkowych pozostaje bez znaczenia, że przedsiębiorstwa zwolnione lub obciążone w mniejszym stopniu niż niektóre inne grupy nie uzyskują pomocy w postaci środków przyznanych w bezpośredni sposób. Kluczowe jest tu założenie, że dla celów fiskalnych wszystkie podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej powinny być traktowane porównywalnie. Pomoc publiczna w tym przypadku może przyjmować, przykładowo, formę zmniejszonej podstawy opodatkowania, zmniejszenia wartości podatku, zwolnienia lub obniżenia stawek podatkowych, tym samym pozytywnie wpływając na pozycję konkurencyjną podmiotów korzystających z preferencyjnego traktowania. Jeśli dodatkowo preferencji tej nie da się uzasadnić obiektywnymi okolicznościami (natura lub struktura planowanego systemu), mamy do czynienia z niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomocą publiczną.

Jeśli z pobieżnej analizy regulacji podatkowej wynika, że różnicuje ona sytuację podmiotów, które prawdopodobnie znajdują się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, mamy do czynienia z selektywnością, którą oficjalne dokumenty Komisji określają „selektywnością prima facie". Konkluzję odnośnie do selektywnego charakteru danego środka zawsze wzmacnia okoliczność, że dane obciążenie podatkowe dotknie tylko wybranych. W przypadku regulacji podatkowej zaproponowanej przez Węgry wyższa stawka podatkowa dotyczyłaby około 0,03 proc. podatników. Na planowane 2,5 mld zł rocznych wpływów w przypadku polskiego podatku od sprzedaży detalicznej miałaby złożyć się jeszcze mniejsza liczba przedsiębiorstw.

Jak wskazała Komisja Europejska w decyzji w sprawie węgierskiego podatku obrotowego, silna progresja podatkowa może być uzasadniona wyłącznie w przypadku, gdy wymaga tego specjalny cel, który ma być osiągnięty poprzez nałożenie progresywnej opłaty. W przypadku schematu węgierskiego uzasadnieniem dla ostrej progresji miało być zapewnienie, że opłata ponoszona jest w związku z koniecznością przeprowadzania inspekcji w sektorze żywnościowym, a celem zróżnicowania stawki podatku jest zapewnienie, by opłata ta była ponoszona wprost proporcjonalnie do związanych z tym kosztów administracji państwowej.

Progresja niemożliwa do uzasadnienia

Węgry nie dostarczyły żadnych danych ekonomicznych, które wprost potwierdzałyby tezę o wyższych nakładach jednostkowych w przypadku podmiotów uzyskujących wyższe obroty.

Przekonujących podstaw prawnych i ekonomicznych do silnej progresji podatkowej obecnej w krajowej ustawie próżno również szukać w uzasadnieniu i ocenie skutków regulacji do, wtedy jeszcze, projektu polskiej ustawy o podatku od sprzedaży detalicznej. Zgodnie bowiem ze wspomnianym uzasadnieniem, regulacja posiada cel fiskalny, jakim jest zwiększenie dochodów podatkowych budżetu państwa oraz zapewnienie dodatkowego źródła finansowania programu wsparcia „500+". Dodatkowo, jak wskazano w uzasadnieniu, powodem ustanowienia istotnej progresji podatkowej jest fakt dużej rywalizacji pomiędzy sieciami handlowymi oraz małymi i średnimi przedsiębiorstwami operującymi na tym samym rynku, a jako że duże sieci handlowe dysponują korzyściami skali, jedynie obciążenie o charakterze progresywnym może doprowadzić do równowagi rynkowej. Argumentacja ta w oczywisty sposób sugeruje chęć przysporzenia korzyści konkurencyjnej określonym podmiotom i jest w zasadzie nie do pogodzenia z prawem unijnym dotyczącym ochrony konkurencji.

Co dalej z przepisami

Rozważając fakt wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez Komisję, należy jednoznacznie stwierdzić, że o ile sprawa nie jest jeszcze przesądzona, o tyle w oparciu o dotychczasową praktykę Komisji i linię orzeczniczą sądów unijnych trudno spodziewać się pozytywnego jej rozstrzygnięcia. Na powyższą konkluzję wpływa również fakt, że wobec proponowanych rozwiązań podatkowych Komisja zastosowała nadzwyczajny środek w postaci zakazu wprowadzenia go w życie do momentu wydania ostatecznej decyzji. Środek ten stosowany jest niezwykle rzadko (jedynie pięć razy od 2000 r.) i wyłącznie w przypadku, w którym Komisja uznaje, że dany schemat mógłby w istotny sposób zagrozić rynkowi wewnętrznemu.

Zgodnie z najnowszymi doniesieniami medialnymi polski rząd rozważa możliwość rezygnacji z dodatkowego opodatkowania sprzedaży detalicznej albo poważną zmianę jego konstrukcji. Biorąc pod uwagę trudności związane z opodatkowaniem obrotu, rząd prawdopodobnie zdecyduje się na zmianę definicji przedmiotu opodatkowania w taki sposób, by skala progresji uzależniona była od czynników innych niż obrót. Wydaje się, że takim czynnikiem mogłaby być powierzchnia handlowa. Wprowadzony we Francji podatek handlowy znajduje zastosowanie do sklepów, których powierzchnia handlowa przekracza 400 mkw. i których roczne obroty przekraczają 460 tys. euro. Również ten podatek ma charakter progresywny, o proporcjonalnej skali, a stawki płacone przez podmioty z sektora sprzedaży detalicznej uzależnione zostały od wysokości obrotu na metr kwadratowy. Należy jednak pamiętać, że podatek francuski nie był do tej pory przedmiotem postępowania przed Komisją Europejską, co nie oznacza automatycznie jego zgodności z rynkiem wewnętrznym.