Temat polskiej innowacyjności i szczególnej roli start-upów w jej rozwoju od pewnego czasu nie schodzi z pierwszych stron gazet. Wiele miejsca poświęcono mu bowiem w rządowym „Planie na rzecz odpowiedzialnego rozwoju". Innowacyjności służyć ma m.in. niedawno ogłoszony program „Start in Poland." Co więcej, podkreśla się, że dobrze byłoby, aby wspierane tak przedsięwzięcia miały od razu globalne ambicje, do czego przyczynić się ma plan szybkiej „akceleracji" i „ekspansji zagranicznej". Na plan dalszy schodzi praktyczny aspekt szybkiego wdrożenia w życie konkretnych produktów i usług oferowanych przez tak wspierane start-upy.

Nie dziwią zatem coraz częściej pojawiające się głosy krytyki wobec takiej polityki, wskazujące m.in. na problematyczną skuteczność programów obarczonych naturalnym, ale znacznym ryzykiem inwestycyjnym. Tymczasem państwo dysponuje innym potężnym narzędziem dla rozwoju innowacyjności gospodarki. Są nim zamówienia publiczne.

Zamówienia publiczne to nie tylko racjonalne i efektywne wydatkowanie środków publicznych, to także jeden z najważniejszych instrumentów polityki gospodarczej państwa. Czymże innym, jak nie świadomym wpływem państwa na gospodarkę, jest wprowadzony w ramach najnowszej nowelizacji prawa zamówień publicznych (p.z.p.) obowiązek zatrudniania na podstawie umowy o pracę osób wykonujących określone czynności w zakresie realizacji zamówienia, jeżeli ich wykonanie polega na świadczeniu pracy w rozumieniu kodeksu pracy? Czas, by system zamówień publicznych stał się także jednym z najważniejszych instrumentów polityki innowacyjnej państwa.

Unia daje przykład

Unia Europejska od lat stawia na rozwój innowacyjności za pomocą zamówień publicznych. W licznych dokumentach UE wskazywano od dawna na możliwości wykorzystania zamówień publicznych w celu promowania rozwiązań innowacyjnych w gospodarce. Jednym z głównych celów uchwalenia nowego pakietu dyrektyw zamówieniowych z 2014 r. było właśnie pobudzenie innowacyjności w państwach członkowskich Unii. Nowe dyrektywy wprowadziły m.in. specjalny tryb udzielania zamówień publicznych – partnerstwo innowacyjne. Ma ono umożliwić dokonywanie zamówień na rozwiązania i produkty, które wymagają jeszcze prac R&D i sfinansowania tych prac przez zamawiających. W wielu krajach świata wskazuje się na znaczenie sektora publicznego w stymulowaniu proinnowacyjnego rozwoju gospodarki poprzez odpowiednie kształtowanie popytu na innowacyjne produkty (tzw. demand driven innovation policy). Sektor publiczny ma bowiem możliwość generowania zapotrzebowania na innowacyjne produkty i usługi.

Zmarnowane szanse

Także i w Polsce od dawna mówi się o tym, że zamówienia publiczne winny promować innowacyjność. Warto przypomnieć, że ponad osiem lat temu, w kwietniu 2008 r. Rada Ministrów przyjęła dokument „Nowe podejście do zamówień publicznych. Zamówienia publiczne a małe i średnie przedsiębiorstwa, innowacje i zrównoważony rozwój". Powstały opracowania, raporty i badania wskazujące na potrzebę proinnowacyjnego podejścia do zamówień publicznych. Te wszystkie działania nie doprowadziły jednak do istotnej zmiany.

Z pewnością jednym z powodów było to, że wspieranie innowacyjności było na dość odległym miejscu w hierarchii ważności problemów polskich zamówień publicznych. Polski system zamówień publicznych przez ostatnie lata zmagał się z innymi kwestiami o fundamentalnym charakterze, jak chociażby zmiana podejścia do kryteriów oceny ofert i odejście od stosowania wyłącznie kryterium ceny. Nie pomagał też formalizm postępowania i restrykcyjne podejście kontrolujących do wszelkich niestandardowych rozwiązań stosowanych przez zamawiających.

Są oczywiście w Polsce przykłady innowacyjnych zamówień publicznych, jednak mają one charakter wyjątku od reguły. Warto wspomnieć o tzw. zamówieniach przedkomercyjnych udzielanych m.in. przez NCBiR, aczkolwiek trudno mówić w ich przypadku o efekcie skali. Mają one poza tym jedną podstawową wadę – która nie występuje w ramach klasycznych zamówień publicznych – są one raczej programem wsparcia niż realnym zamówieniem, w ramach którego start-up będzie mógł sprzedać swe innowacyjne towary i usługi za realne pieniądze.

Tymczasem zamówienia publiczne pozwalają pieniądze przeznaczone na zaspokojenie konkretnych potrzeb, wydać w taki sposób, by trafiły do firm oferujących nowe, innowacyjne rozwiązania. Co więcej, to szansa dla start-upów, by dostać zamówienia na zasadach rynkowych i zacząć normalną sprzedaż – nie zaś rosnąć na zasadzie „puchnięcia" wycen i kolejnych inwestycji kapitałowych. W przypadku zamówień publicznych start-up otrzymuje pieniądze za konkretne rezultaty swoich prac, które muszą być sprawdzalne w ramach określonych kryteriów.

Zamówienia publiczne to możliwość wsparcia innowacyjnych przedsiębiorców o skali nieporównywalnej do żadnego innego programu. Wartość rynku zamówień publicznych to skromnie licząc 140 mld zł rocznie, a wartość środków na wsparcie kapitałowe w ramach programu Start in Poland to niespełna 3 mld zł. Nawet biorąc pod uwagę, że nie każde zamówienie publiczne może i musi być innowacyjne, jest to olbrzymia różnica.

Bariery wciąż żywe

Jakie są zatem bariery dla rozpoczęcia wykorzystywania zamówień publicznych dla rozwoju innowacyjności gospodarki Polski?

Na pewno przygotowanie innowacyjnych zamówień publicznych jest trudniejsze dla zamawiających. Znacznie prościej jest opracować zamówienie na produkty lub usługi już dostępne na rynku. Łatwiej jest ustalić wartość i opis przedmiotu zamówienia. Trudniej też zarzucić zamawiającemu, iż ogranicza konkurencję np. przez uwzględnienie w opisie takich innowacyjnych cech produktu, które ograniczają grono wykonawców.

Start-upy w typowych zamówieniach publicznych są zwykle na z góry straconej pozycji. Często nie spełniają warunków udziału w postępowaniu, gdyż nie mają doświadczenia z przeszłości w realizacji podobnych projektów lub nie znajdują się w odpowiedniej sytuacji finansowej. Często zakres przedmiotu zamówienia jest zbyt duży, aby start-up mógł samodzielnie je zrealizować. Ponadto opis przedmiotu zamówienia oraz kryteria oceny ofert preferują zwykle rozwiązania standardowe i tańsze.

Co więcej, start-upy zderzają się często z formalistycznymi wymogami procedury zamówieniowej i rzadko dochodzą do etapu wyboru oferty najkorzystniejszej, bo po drodze ulegają wykluczeniu. Nie potrafią też złożyć ofert prawidłowych pod względem formalnym. A po takich negatywnych doświadczeniach zwykle rezygnują ze startowania w przetargu.

Nowe prawo, nowa szansa

Nowelizacja p.z.p., która weszła w życie 28 lipca 2016 r., jest wyjątkową okazją, aby na nowo odkryć zamówienia publiczne dla start-upów. Znowelizowane przepisy zawierają nowe regulacje, które potencjalnie mogą posłużyć do stymulowania innowacyjności.

Nowe przepisy przewidują częściowe odformalizowanie postępowania – zniosły wymóg gromadzenia wielu zaświadczeń i dokumentów niezbędnych dla wykazania niepodlegania wykluczeniu z postępowania. Teraz te dokumenty będą składane co do zasady tylko przez zwycięskiego oferenta. Wcześniej musiał to robić każdy. Z kolei nowy tryb udzielania zamówień – partnerstwo innowacyjne – umożliwia sfinansowanie prac R&D oraz zakup produktu, który powstanie w ich wyniku.

Nowe przepisy nakazują także zamawiającym rozważenie podzielenia zamówienia na części oraz obowiązkowe uzasadnienie ewentualnej decyzji o niedzieleniu zamówienia.

Wprowadziły też nowe zasady ustalania kryteriów oceny ofert. Pozwalają skomponować je w zasadzie dowolnie przy uwzględnieniu różnych czynników: ceny, kosztu oraz innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia i związanych z jakością, oddziaływaniem na środowisko, a nawet wprost dotyczących oferowanych „aspektów innowacyjnych".

Nic nie stoi także na przeszkodzie, by przy udzielaniu innowacyjnych zamówień wykorzystywać rozwiązania znane już wcześniej, jak dialog techniczny. Pozwala on poznać nowe rozwiązania technologiczne, dopiero rozwijane lub dostępne już na rynku. Zamawiający powinni jednak aktywnie promować informację o takich dialogach w środowiskach startupowych i zachęcać do brania w nich udziału.

Zamawiający mogą też wykorzystywać tzw. funkcjonalny opis przedmiotu zamówienia, czyli zawierający określenie tylko wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności. Umożliwia on oferowanie różnych rozwiązań technologicznych, w tym także nowych na rynku. Przykładowo, zamówienie może dotyczy zakupu ubrań roboczych nie z konkretnego materiału, o którym ma wiedzę zamawiający, ale o konkretnych właściwościach dotyczących np. palności, wytrzymałości, odporności na wielokrotne pranie etc. Pozwala to na zaoferowanie także ubrań z całkowicie nowych materiałów będących efektem prowadzonych badań.

Dobre praktyki

Same regulacje prawne jednak nie wystarczą. Potrzebne jest także wyposażenie zamawiających w narzędzia w postaci wzorów dokumentacji i opisów dobrych praktyk. Ważne jest też aktywne promowanie innowacyjnych i odważnych zamawiających i odpowiednie ukształtowanie wytycznych dotyczących kontroli zamówień.

Wydaje się, że istnieją obecnie wszelkie warunki, aby zamówienia publiczne zaczęły na poważnie pełnić rolę stymulatora innowacyjności w Polsce. Czas zatem, by promocja innowacyjności objęła nie tylko deklaracje polityczne i programy o ograniczonym zasięgu, lecz aby realizowała się przez konkretne wydatki w ramach zamówień publicznych.

Zamawiający publiczni, którymi wszakże są takie podmioty jak ministerstwa, agencje rządowe, samorządy terytorialne czy szereg przedsiębiorstw energetycznych i kolejowych, mogą wówczas nie tylko własnym przykładem wskazywać kierunki rozwoju, ale też konkretnie wspomagać start-upy przez dawanie im szans na realizację konkretnych projektów oraz finansowanie prac R&D.

Dzięki realizacji takich zamówień polska gospodarka zyska przedsiębiorców z konkretnymi nowymi produktami i usługami, ze zdobytym doświadczeniem, a zamawiający otrzymają innowacyjne rozwiązania, z których korzystać będziemy pośrednio my wszyscy.

Autor jest radcą prawnym, partnerem w kancelarii prawnej Wierzbowski Eversheds