Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Opinie

Łaszkiewicz o procesie reprywatyzacji: Przepadła szansa na rozwišzanie problemu

www.sxc.hu
Proces reprywatyzacji najłatwiej było przeprowadzić na poczštku transformacji ustrojowej. Nie zrobiliœmy tego i dziœ Polska jest jedynym państwem w Europie Œrodkowo-Wschodniej, które nie uporzšdkowało stosunków własnoœciowych – pisze ekspert Krzysztof Hubert Łaszkiewicz.

Dyskusja, która rozgorzała na temat reprywatyzacji, wywołana przypadkiem głoœnego zwrotu nieruchomoœci w Warszawie, przypomniała zmarnowanš w 2001 r. szansę na rozwišzanie tego nabrzmiałego problemu. Kompleksowa, przygotowana przez rzšd premiera Jerzego Buzka ustawa regulujšca tematykę reprywatyzacji, znalazła się na biurku prezydenta Aleksandra Kwaœniewskiego, który zgłosił do niej weto.

Niestety, w III RP komunistyczne przepisy, na podstawie których odbierano obywatelom ich własnoœć, istniejš w porzšdku prawnym do dziœ. Dlatego warto przypomnieć zasady tamtej ustawy. W okresie 27 lat wolnoœci tylko ten jeden raz stworzono faktycznš szansę na przeprowadzenie procesu reprywatyzacji.

Przygotowanie do ustawy

Po wyborach w 1997 r. rzšd premiera Jerzego Buzka natychmiast zajšł się problemem, uznajšc go za jeden z priorytetów. Rozpoczęto intensywne prace nad kompleksowš ustawš reprywatyzacyjnš. Odbywano konsultacje polityczne, rozmawiano z wieloma œrodowiskami obywatelskimi. Przeprowadzono akcję medialnš wyjaœniajšcš, dlaczego należy przeprowadzić ten proces.

Po populistycznej negatywnej kampanii na rzecz reprywatyzacji z okresu rzšdów koalicji SLD–PSL obywatele otrzymali rzetelnš informację. Przyniosło to pozytywny rezultat. Badania przeprowadzone w maju 1999 r. przez CBOS wykazały, iż 44 proc. reprezentatywnego zbioru badanych obywateli opowiadało się jako zwolennicy przeprowadzenia reprywatyzacji. Procesu tego nie popierało 37 proc., zaœ 19 proc. nie miało zdania.

Filozofia projektu

Okreœlone zostały ramy, które stanowiły fundament przygotowywanego projektu.

Po pierwsze, proponowane rozwišzania nie mogły w sposób bezpoœredni dotykać budżetu.

Po drugie, wszyscy wywłaszczeni winni być traktowani równo, zgodnie z konstytucyjnš zasadš równoœci obywateli względem prawa.

Po trzecie, reprywatyzacja powinna polegać na różnych formach rekompensowania. Tam, gdzie jest to możliwe, na zwrocie przejętego mienia w naturze, w innym zaœ przypadku przyznaniu bonów reprywatyzacyjnych.

Po czwarte, reprywatyzacja winna zabezpieczyć osoby trzecie, które pozyskały wczeœniej mienie, działajšc w dobrej wierze.

Filozofia takiej reprywatyzacji dawała szansę na to, że za doznane krzywdy wywłaszczeni otrzymajš zadoœćuczynienie, a jednoczeœnie nie powstanš nowe napięcia pomiędzy obywatelami na tle prawa do własnoœci.

Komu i jak oddawać

Projekt przewidywał rekompensowanie strat tym wszystkim, którym w latach 1944–1962 władze komunistyczne odebrały majštek. Osobom, które otrzymały już częœciowe odszkodowanie, przysługiwać miały uprawnienia do uzupełnienia wysokoœci odszkodowania, które zakreœliła ustawa – to jest 50 proc. wartoœci utraconego mienia.

Procesy nacjonalizacyjne przeprowadzone w poprzedniej formacji ustrojowej w sposób bezceremonialny naruszały prawo. Naruszenia te można zakwalifikować do trzech grup.

Pierwsza to przypadki dotknięcia wadš niespójnoœci aktów wywłaszczeniowych z ówczeœnie obowišzujšcym porzšdkiem prawnym, np. z konstytucjš lub z obowišzujšcymi ogólnie zasadami.

Druga to przypadki niewykonania zobowišzań ustawowych państwa wobec obywateli w zakresie ich rekompensowania.

Trzecia to niewłaœciwe wręcz dowolne stosowanie przepisów, w tym stosowanie prawa wstecz.

Zasady państwa prawa oraz obowišzek poszanowania podstawowych praw człowieka wymagajš, aby proces reprywatyzacji objšł wszystkie te przypadki.

Projekt ustawy zakładał, że reprywatyzacja obejmie osoby, które w chwili utraty mienia były obywatelami polskimi, lub ich spadkobierców, jeżeli nabyli oni zgodnie z zasadami prawa polskiego prawo do spadku.

Znaczšcš częœć zgłoszonych roszczeń stanowiły „roszczenia zabużańskie". Pomimo jednoznacznej sytuacji prawnej (uprawnienia tej grupy były przedmiotem orzeczeń Sšdu Najwyższego, podniesionych do rangi zasad prawnych, jak również orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego) tworzone przeszkody nie pozwalały uprawnionym na zrealizowanie przysługujšcego im prawa. Zaistniała sytuacja dowodziła, jak w sferze prawa własnoœci praktyka III RP jest rozbieżna z teoriš. Dlatego tę grupę poszkodowanych też objęto projektem.

Postępowanie reprywatyzacyjne miało być prowadzone w trybie administracyjnym.

Obowišzek udowodnienia swoich praw do mienia cišżył na uprawnionych zgodnie z ogólnie obowišzujšcymi zasadami. W przypadku koniecznoœci pozyskania dowodów, np. przed sšdem powszechnym, postępowanie reprywatyzacyjne miało podlegać zawieszeniu.

Zwrot w naturze i wyłšczenia

Reprywatyzacjš, poza pewnymi wyjštkami, miano objšć mienie nieruchome, głównie grunty, budynki mieszkalne, gospodarcze i przemysłowe.

Generalnš zasadš był zwrot mienia w naturze wszędzie tam, gdzie jest to tylko możliwe.

W przypadku zwrotu mienia, które służyło aktualnie celom użytecznoœci publicznej, proponowano utrzymanie przez pewien okres najmu dotychczasowemu użytkownikowi. Gdyby dawny właœciciel nie godził się na zawarcie takiej umowy, wojewoda miał orzec w drodze decyzji administracyjnej, czy mienie zostanie zwrócone w naturze, czy też uprawniony otrzyma innš formę rekompensaty, tj. bony.

Aby nie zakłócić procesów gospodarczych zaproponowano, by uprawniony, otrzymujšc mienie objęte umowš z osobš trzeciš, stał się stronš tej umowy.

Projekt ustawy pewne składniki majštkowe wyłšczał z bezpoœredniego zwrotu w naturze. Dotyczyło to między innymi nieruchomoœci o szczególnym znaczeniu dla kultury narodowej, znajdujšcych się w granicach rezerwatów przyrody, wykorzystywanych na cele obronnoœci i bezpieczeństwa, stanowišcych drogi publiczne, cmentarze itp.

Zdecydowano też, iż lasy nie będš podlegać bezpoœredniej restytucji. Przyjęto również propozycję wysuniętš przez Ministerstwo Ochrony Œrodowiska, iż dawnym właœcicielom przyznana zostanie tzw. renta leœna, tj. kwota pieniężna w takiej wysokoœci, w jakiej administracja leœna odkupuje od właœcicieli prywatnych lasy w celu dołšczenia ich do lasów państwowych.

Bony, gdy mienia nie dało się odzyskać

W przypadkach gdy zwrot mienia w naturze nie był już możliwy, zakładano przyznanie bonów reprywatyzacyjnych. Bon miały mieć formę zdematerializowanego papieru wartoœciowego na okaziciela. Miał je emitować minister Skarbu Państwa, a obrót bonami powierzony miał być domom maklerskim. Bony miały służyć do nabywania mienia zamiennego zgłoszonego do specjalnych katalogów.

Składnikami owego mienia miały być głównie nieruchomoœci zgłoszone przez wojewodów, oraz niektóre nieruchomoœci wniesione przez inne państwowe osoby prawne bšdŸ też organy samorzšdu terytorialnego, głównie gminy.

Za bony można było również nabywać jednostki uczestnictwa w specjalnym Funduszu Inwestycyjnym, do którego Skarb Państwa miał wnieœć 15 proc. akcji i udziałów prywatyzowanych spółek. Należy zaznaczyć, iż już od 1993 roku przeznaczano na ten cel okreœlonš iloœć akcji i udziałów. Wspomniany Fundusz miał być powołany przez Towarzystwo Reprywatyzacja SA, w którym Skarb Państwa zachować miał 100 proc. akcji.

Przyjęto też tzw. opcję zerowš w kwestii rozliczeń, tj. z jednej strony poniesionych nakładów, z drugiej odszkodowań z tytułu bezumownego użytkowania mienia. Wymóg stosowania zasady nominalizmu połšczony z przeprowadzonš w latach 1950 i 1994 denominacjš oznacza, że zobowišzania, w tym też i hipoteczne, wyrażałyby się obecnie wręcz symbolicznš wartoœciš.

Procedowanie w parlamencie

W toku prac nad ustawš eksperci jednoznacznie wykazywali, że reprywatyzacja przyniesie pozytywne efekty w postaci bezpieczeństwa inwestycyjnego, przyczyni się do poszerzenia działalnoœci gospodarczej i wzrostu zatrudnienia.

Zaproponowane przez rzšd rozwišzania spełniały wymóg konstytucyjnoœci.

Procedowanie ustawy w parlamencie pokazało brutalnie, jak niektórzy politycy koniunkturalnie traktujš zmiany ustrojowe zachodzšce w Polsce. Niektóre wypowiedzi mieœciły się w najgorszej retoryce uprawianej przez ideologów z okresu lat 50.

W końcu po 12 latach od odzyskania wolnoœci 11 stycznia 2001 r. Sejm RP uchwalił ustawę reprywatyzacyjnš wniesionš z inicjatywy rzšdu J. Buzka.

Ustawę tę Rada Legislacyjna uznała za jeden z najlepszych aktów prawnych przygotowanych w III RP. Opinię tę wyraził publicznie jej przedstawiciel podczas posiedzenia w Senacie.

Wydawało się, że w końcu Polska ureguluje stosunki własnoœciowe.

Niestety, na przeszkodzie stanęło weto zgłoszone przez prezydenta A. Kwaœniewskiego. Szansa na załatwienie problemu reprywatyzacji przepadła.

Weto i jego skutki

W œwietle wspomnianej wczeœniej opinii Rady Legislacyjnej dziwić musiało uzasadnienie do weta prezydenta twierdzšce, iż był to akt pod względem prawnym zły. Raczej twierdzenie to należy przyjšć za socjotechniczny zabieg o podłożu politycznym, zastosowany na użytek chwili.

Uzasadnienie weta było nieporadne. Prezydent np. podważył wyliczenia przeprowadzone przez rzšd. Jednoczeœnie własnych wyliczeń nie przeprowadził. W uzasadnieniu uznał, iż naruszeniem porzšdku prawnego jest partycypacja gmin w reprywatyzacji, co kłóciło się z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził w kwietniu 2000 r. dokładnie coœ odwrotnego. Również podważono formułę renty leœnej, twierdzšc, iż leœnicy sš jej przeciwni w sytuacji, gdy pomysł renty leœnej wyszedł właœnie od tego œrodowiska.

Warto zauważyć, iż zgłaszajšc weto do ustawy, A. Kwaœniewski odesłał poszkodowanych właœcicieli do sšdów.

Było to bardzo ryzykowne posunięcie. Tym stwierdzeniem odebrał poszkodowanym nadzieję. Zniecierpliwieni, nie liczšc już na ustawowe rozwišzanie, zaczęli coraz częœciej korzystać z tej rady.

Komunistyczne władze, stanowišc nacjonalizacyjne prawo, w celu zachowania pozorów legalnoœci swego istnienia, dopuœciły możliwoœć dochodzenia swych praw przez częœć wywłaszczonych. Polskie sšdy, dostosowujšc orzecznictwo do ogólnie uznanych zasad będšcych atrybutem demokratycznych państw prawnych, możliwoœci dochodzenia roszczeń we wspomnianym trybie coraz bardziej poszerzajš. Dziœ orzecznictwo dopuszcza np. zwrot nieruchomoœci przeznaczonej w planie zagospodarowania na cele publiczne.

Jednš z naczelnych zasad przyjętych w ustawie była ochrona budżetu. Weto spowodowało sytuację dokładnie odwrotnš.

Wygrane postępowania skutkujš zasšdzanymi wysokimi odszkodowaniami pieniężnymi. To obcišża bezpoœrednio budżet. Skala tych wypłat jest coraz większa. Tego właœnie można było uniknšć, gdyby ustawa stała się obowišzujšcym prawem. Brak w budżecie œrodków na ten cel powoduje eskalację łamania praw obywatela. Z tego powodu zaistniały niekorzystne dla Polski precedensy w postaci orzeczeń Trybunału w Strasburgu.

Nie bez znaczenia jest też fakt, iż sšdy orzekajš o pełnym odszkodowaniu, podczas gdy zawetowana ustawa je ograniczyła, co było wynikiem zawartego kompromisu między stowarzyszeniami dawnych właœcicieli a rzšdem.

W którym miejscu jesteœmy

Ustawa ujednolicała kryteria zwrotu mienia w naturze. Brak takich jednoznacznych ustawowych zasad rodzi negatywne skutki. Gdzie jest bałagan własnoœciowy, tam jest okazja do podejmowania różnych podejrzanych działań, które łatwo mogš przybrać charakter patologii.

Nie można też pominšć faktu, iż po roku 1989 uchwalono ustawy dotyczšce zwrotu mienia poszczególnym koœciołom funkcjonujšcym w Polsce. Nastšpiła więc sytuacja, w której III RP rekompensuje osoby prawne, a nie dopuszcza do tego procesu w przypadku osób fizycznych.

Wczeœniej zróżnicowanie zrobiły rzšdy komunistyczne w przypadkach przejęcia mienia znajdujšcego się na terytorium Polski należšcego do cudzoziemców. Władze PRL w latach 1950–1975 podpisały kilkanaœcie umów indemnizacyjnych z okreœlonymi państwami, przekazujšc œrodki pieniężne w ustalonej wysokoœci na zaspokojenie roszczeń majštkowych obywateli owych państw. Władze potraktowały więc obywateli obcych państw korzystniej niż własnych.

Najłatwiej i najproœciej proces reprywatyzacji można było przeprowadzić na poczštku transformacji ustrojowej. Tego nie zrobiono i Polska dziœ jest jedynym państwem Europy Œrodkowo-Wschodniej, która nie uporzšdkowała stosunków własnoœciowych.

Komunizm w sposób doktrynalny niszczył i likwidował własnoœć prywatnš. W sytuacji gdy został on potępiony i odrzucony, naturalna stała się koniecznoœć przywrócenia obywatelom własnoœci, której pozbawiły ich totalitarne władze. W nowej rzeczywistoœci, po obaleniu komunizmu, reprywatyzacja winna być istotnym elementem transformacji ustrojowej.

Przeobrażeń w życiu publicznym nie można przeprowadzać z pominięciem podstawowych zasad, które sš fundamentem demokracji. Transformacja ustrojowa wymaga zmian, które majš służyć realnemu upodmiotowieniu obywatela. Afirmacjš tego winno być stworzenie systemu prawnego opartego na nienaruszalnych i niezbywalnych prawach przysługujšcych człowiekowi. W przeciwnym razie następuje ograniczanie praw obywateli i umacnianie omnipotencji państwa. Negujšc system totalitarny, odcinano się od takiej relacji między państwem a obywatelem. Dlatego też problem reprywatyzacji wykracza poza literalnš formułę własnoœci. Transformacja ustrojowa bez rozwišzania tej kwestii będzie procesem ułomnym. Negatywne konsekwencje tego stanowiš poważny balast.

Autor był ministrem do spraw reprywatyzacji w gabinecie Jerzego Buzka.

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL