Stanisław Biernat: Kto pisze wyroki dla Trybunału Konstytucyjnego?

W „Rzeczpospolitej" z 1 września ukazały się artykuł redaktora Marka Domagalskiego, felieton Tomasza Pietrygi oraz wywiad z sędzią Julią Przyłębską. W materiałach tych zostały zawarte zarzuty dotyczące funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego w przeszłości, a zwłaszcza w 2015 r. Nieprawidłowości miały polegać na tym, że projekty orzeczeń i same wyroki nie były tworzone przez sędziów, ale przez ich współpracowników, często spoza Trybunału. Zabieram głos na ten temat m.in. dlatego, że rzekome naganne praktyki były ilustrowane przykładami dotyczącymi mojej osoby.

Chciałbym poruszyć poniżej dwie kwestie:

1) na czym polega przygotowanie orzeczeń i rola osoby współpracującej z sędzią, pomijając na razie jej formalny status (taką osobę w tej części artykułu będę nazywać asystentem),

2) kim może być osoba współpracująca z sędzią.

Moje rozważania będę prowadzić częściowo w czasie teraźniejszym, chociaż będę się opierać na doświadczeniach z czasu mojej kadencji: od 2008 do 2017 r., a ściślej do 2016 r., tj. do czasu, gdy miałem możliwość orzekania.

Szczególna rola asystentów

I. Oczywiste jest, że biorąc pod uwagę liczbę i różnorodność, jak również stopień skomplikowania spraw w Trybunale Konstytucyjnym, sędzia nie byłby w stanie przygotowywać rozstrzygnięcia bez pomocy asystentów.

W czasie mojej kadencji każdy z sędziów brał udział w rozpatrywaniu średnio kilkudziesięciu spraw rocznie, w wielu z nich odbywało się kilka narad, a w niektórych nawet kilka rozpraw. Dodatkowo sędzia corocznie był sprawozdawcą średnio w kilku lub kilkunastu sprawach, w których przygotowywał projekt rozstrzygnięcia, a później kolejne modyfikacje tego projektu uwzględniające uwagi innych członków składu orzekającego. Każdy sędzia miał również prawo zgłaszania pisemnych lub ustnych uwag do projektów przygotowywanych przez innych sędziów, z którego to prawa nie tylko ja bardzo często korzystałem. Bez pomocy asystentów aktywny udział sędziego w tych wszystkich czynnościach orzeczniczych nie byłby możliwy. Sędzia konstytucyjny to osoba wyróżniająca się wiedzą prawniczą, ale nierealne jest wymaganie od niego, by specjalizował się w każdej dziedzinie prawa. Stąd też sędziowie, zatrudniając asystentów, kierowali się również ich specjalizacją, odmienną od tej, którą sami reprezentowali. A trzeba podkreślić, że sprawy rozstrzygane przez Trybunał są bardzo różnorodne i często dotyczą zagadnień wysoce specjalistycznych z zakresu prawa karnego, podatkowego, budowlanego czy europejskiego. Sędzia musi być specjalistą w zakresie problematyki konstytucyjnej, bo w końcu o konstytucyjności przepisów orzeka, i w tym zakresie żaden asystent zastąpić go nie może.

Na podstawie moich doświadczeń sędziowskich mogę powiedzieć, jak przebiega współpraca z asystentem.

Na początku sędzia zapoznaje się wstępnie ze sprawą, tj. z pismem procesowym inicjującym postępowanie, ewentualnie ze stanowiskami i pismami procesowymi uczestników postępowania. Następnie wskazuje asystentowi problemy prawne, jakie się wyłaniają na tle danej sprawy, i poleca zebranie materiałów służących rozpatrzeniu tych problemów. Stosownie do tych instrukcji asystent bada cały prawny kontekst sprawy. Ten etap prac jest najdłuższy; trwa niekiedy kilka tygodni, a nawet miesięcy, i wymaga od asystentów wykazania się wysokimi kwalifikacjami merytorycznymi. Jego efektem jest kompleksowe zrekonstruowanie stanu normatywnego sprawy, a niekiedy także jego ewolucji, zgromadzenie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, orzecznictwa sądowego (nie tylko sądów najwyższych, ale niekiedy także innych), w razie potrzeby orzecznictwa i praktyki administracyjnej, a także literatury prawniczej na dany temat. W niektórych sprawach zbierane są materiały dotyczące prawa innych państw, prawa europejskiego lub międzynarodowego (materiał prawny, orzecznictwo, piśmiennictwo).

Wyniki tego etapu prac nad przygotowywanym projektem wyroku są następnie przedstawiane sędziemu. Sędzia rozważa na ich podstawie, które materiały wykorzystać, a w szczególności w jakim kierunku powinno pójść, jego zdaniem, orzeczenie. Często decyzja „strategiczna" nie zapada jeszcze w tej fazie prac i asystentowi zleca się przeprowadzenie dodatkowych analiz. Wstępna i prowizoryczna decyzja o kierunku rozstrzygnięcia (np. zaskarżony przepis jest zgodny z konstytucją – jest niezgodny – nie jest niezgodny – umorzenie postępowania) jest podejmowana przez sędziego. Następnie sędzia wydaje asystentowi instrukcje co do sposobu sformułowania motywów rozstrzygnięcia. Często następuje to w kilku wersjach, metodą kolejnych przybliżeń. Opracowania przygotowane przez asystenta według wskazówek sędziego są przez tego właśnie sędziego sprawdzane i weryfikowane. Należy pamiętać, że wyroki Trybunału miały dotychczas kilkadziesiąt, a w niektórych sprawach i ponad sto stron, wobec czego redakcyjna pomoc asystenta była z pragmatycznych względów ze wszech miar celowa. Kształt założeń do uzasadnienia orzeczenia albo jego projekt jest jednak z merytorycznego i prawnego punktu widzenia dziełem sędziego sprawozdawcy, za które bierze on pełną odpowiedzialność. Owe założenia lub projekt są następnie przedstawiane na wstępnej naradzie sędziów, a potem niekiedy modyfikowane jedno- lub wielokrotnie. Ostateczny kształt sentencji i uzasadnienia jest ustalany przed wydaniem orzeczenia i zależy od sędziów tworzących skład orzekający.

Podsumowując, należy stwierdzić, że rolą asystenta jest zbieranie obszernej dokumentacji dla przyszłego orzeczenia i jej fachowe opracowanie oraz przygotowywanie roboczych opracowań dla sędziego. Wszystkie te czynności są wykonywane według instrukcji sędziego i pod jego nadzorem. Ostateczny efekt jest dziełem sędziego i on ponosi odpowiedzialność, oczywiście wraz z innymi sędziami orzekającymi w danej sprawie.

Zawarty w niektórych umowach sprzed dwóch lat o współpracę z sędziami zwrot „przygotowanie projektu orzeczenia" oznaczał zawsze jego przygotowanie według wskazówek i pod nadzorem sędziego. W praktyce nigdy nie było wątpliwości, że nie chodzi o samodzielne przygotowanie orzeczenia przez asystenta. Rozumiem jednak, że takie wątpliwości mogą powstać na podstawie lektury samych sformułowań, bez znajomości realiów pracy trybunalskiej. Niniejsze wyjaśnienia są zatem niezbędne. Dziwi jednak to, że w 2017 r. formułuje się zarzuty nieprawidłowego czy wręcz niezgodnego z prawem sformułowania umów z 2015 r. bez podjęcia trudu zweryfikowania sposobu ich rzeczywistego wykonania w tymże 2015 r. Dziwi również to, że zarzuty co do tego, w jaki sposób przygotowywane są projekty orzeczeń, wysuwa sędzia kierująca obecnie Trybunałem Konstytucyjnym. Wytłumaczeniem mogłoby być jej ograniczone doświadczenie sędziowskie: przez ponad półtora roku przebywania w Trybunale nie była sprawozdawcą w żadnej sprawie zakończonej wyrokiem.

Nie były to osoby przypadkowe

II. Kolejnym zagadnieniem, jakie należy omówić, jest status osób współpracujących z sędziami Trybunału. Powyżej byli oni nazywani asystentami, ale teraz należy rzecz przedstawić bliżej. Dotychczas każdemu sędziemu konstytucyjnemu „przysługują" dwa etaty asystenckie, co oznacza dwóch pracowników albo więcej, zatrudnionych wówczas na niepełnym etacie. Nie znam żadnych wyliczeń, ale szacuję, że w czasie mojej kadencji w znacznie ponad 90 proc. spraw z sędziami współpracowali ich etatowi asystenci. Angażowanie do pomocy przy przygotowywaniu orzeczeń innych osób było więc wyjątkiem. Osoby te można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należeli pracownicy Trybunału zatrudnieni na innych stanowiskach niż asystenci. Do drugiej – osoby niebędące pracownikami Trybunału.

Przyczyny angażowania osób z obu tych grup były takie same: zamiar przyspieszenia toku postępowań i zwiększenia liczby załatwianych spraw, zwłaszcza wymagających specjalistycznej wiedzy prawniczej. W „moich czasach" każdy sędzia miał w referacie przeciętnie kilkanaście spraw, a czas ich załatwienia wynosił nieco mniej niż dwa lata. Ponieważ każdy z asystentów opracowywał jedną sprawę przez kilka tygodni, a sprawy obszerne lub skomplikowane nawet dłużej, występowała niekiedy potrzeba szybszego zajęcia się dalszymi sprawami, czekającymi w kolejce. Dotyczyło to np. spraw inicjowanych pytaniami prawnymi sądów, które zawieszały postępowanie, czekając na wyrok Trybunału, albo skargami konstytucyjnymi, wnoszonymi przez indywidualnych obywateli. Wówczas zawierane były umowy o dzieło dotyczące współpracy osób niebędących asystentami z poszczególnymi sędziami. Jeśli chodzi o pracowników Trybunału, były to osoby zatrudnione w Biurze TK, które poza zakresem swoich obowiązków wspomagały czasowo sędziów na podstawie wspomnianych umów.

Jeśli natomiast chodzi o osoby niebędące pracownikami Trybunału, ich kwalifikacje profesjonalne i osobiste były równe tym, które cechują asystentów. Tak więc były to często osoby po doktoracie, a nawet po habilitacji, mające uprawnienia sędziowskie, adwokackie lub radcowskie, zatrudnione na uczelniach. Musiały się cieszyć zaufaniem sędziego, z którym miały współpracować. Zobowiązane były do zachowania poufności, o czym były informowane przed nawiązaniem z nimi współpracy. Można zatem o nich powiedzieć wszystko, ale nie to, że były przypadkowe, niefachowe lub nielojalne. Osoby te nie były pracownikami Trybunału, ponieważ chciały zachować swoje dotychczasowe zatrudnienie, albo nie było dla nich etatów asystenckich wobec wspomnianych wyżej ograniczeń.

Przykłady z innych krajów

III. Problem roli asystentów, referendarzy, clerks, itd., wspomagających sędziów, występuje we wszystkich sądach najwyższych, konstytucyjnych, ponadnarodowych i międzynarodowych. Z jednej strony są to prawnicy o wysokich kwalifikacjach, dla których „praktykowanie" w omawianych sądach jest często kluczem do kariery albo ważnym etapem w już wcześniej rozpoczętej karierze zawodowej. Z drugiej formułowane są zarzuty o zbyt wielkiej roli współpracowników sędziów i ich nadmiernym wpływie na orzekanie. Przykładowo, w odniesieniu do Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec (Bundesverfassungsgericht), podzielonego na dwa senaty, mówi się – wcale nie tylko w żartach – o utajonym „trzecim senacie", składającym się ze współpracowników naukowych sędziów. W amerykańskiej literaturze prawniczej i politologicznej analizuje się rolę clerks – współpracowników sędziów Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych, zauważając wręcz zmiany stylu orzeczeń sędziów wraz ze zmianą ich clerks. Nikt jednak nie formułuje na poważnie wniosków, że wyroki wspomnianych sądów niemieckiego i amerykańskiego są wydawane przez kogoś innego niż sędziowie.

W Polsce nie ma wątpliwości, że asystenci są wpisani w działalność orzeczniczą Trybunału, bo ich udział jest przewidziany w ustawie. To wolą ustawodawcy sędzia konstytucyjny orzeka, korzystając ze wsparcia merytorycznego asystentów.

Wiem z prywatnych rozmów z kolegami sędziami z sądów poza Polską, że niekiedy korzysta się tam z pomocy osób niezatrudnionych w tych sądach. Podanie źródeł tych informacji byłoby przejawem nielojalności z mojej strony.

IV. Podniesione w „Rzeczpospolitej" sprzed kilku dni aspekty funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego nie są nowe. Wiosną 2016 r. na stronie Watchdog Polska został ogłoszony wykaz wszystkich umów, o których tu mowa, zawartych w 2015 r. Przetoczyła się już wówczas przez media dyskusja na ten temat, w której, jak mi się zdawało do niedawna, zostały przytoczone wszystkie argumenty. Za szczególnie cenny uważam artykuł prof. Piotra Tulei, sędziego Trybunału, pt. „Asystenci specjalnego znaczenia", zamieszczony w „Gazecie Prawnej" z 30 maja 2016 r., dostępny także w internecie.

Nawiasem mówiąc, 2015 r. był jednym z najlepszych w historii Trybunału, jeśli chodzi o liczbę wydanych orzeczeń. Zarzuty, że projekty wyroków produkują „niesędziowie", i to osoby spoza Trybunału o niejasnym pochodzeniu i statusie, nie potwierdziły się. Co więcej, znacznie później, bo w pierwszej połowie 2017 r., w mediach pojawiły się doniesienia o zawieraniu lub przedłużaniu umów o dzieło już pod rządami nowego kierownictwa Trybunału.

Jako pointę powyższych rozważań chciałbym zaryzykować tezę, że z faktu zainteresowania mediów funkcjonowaniem Trybunału Konstytucyjnego kilka lat temu nie wyciągałbym wniosku, iż w obecnym Trybunale jest wszystko w porządku i nie ma o czym pisać.

Autor jest sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, był wiceprezesem TK w latach 2010–2017