Formalne i nieformalne zmiany konstytucji - piszą Janusz Trzciński i Michał Szwast

Tematyka formalnych i nieformalnych zmian konstytucji nie należała do najczęściej podejmowanych w polskiej doktrynie prawniczej. Pewne ożywienie zainteresowania w tym obszarze można zaobserwować począwszy od 2015 r.

Zagadnienie formalnych zmian (nowelizacji) konstytucji obejmuje dwie kwestie:

a) tryb zmiany konstytucji z 1997 r. przewidziany przez konstytucję;

b) dopuszczalne zmiany treści konstytucji. W tym drugim zagadnieniu zawiera się pytanie o granice dopuszczalności nowelizacji treści konstytucji, nawet jeśli nie są one formalnie sformułowane, jak to ma miejsce np. w konstytucji Włoch lub Niemiec.

Poza rozważaniami pozostawiamy zagadnienie uchwalenia nowej konstytucji, które w naszej tradycji konstytucyjnej zawsze rządziło się i rządzi odrębnymi regułami, nieregulowanymi w konstytucji. Wypada jedynie przypomnieć, że uchwalenie konstytucji z 1997 r. nastąpiło w trybie przewidzianym w odrębnej ustawie z 1992 r. Uchwalenie nowej konstytucji wymagałoby naszym zdaniem znowelizowania rozdziału XII konstytucji („Zmiana Konstytucji") i wprowadzenia do jego tekstu postanowienia o trybie przygotowania i uchwalenia (nowej) konstytucji. Nie można przepisów o zmianie konstytucji wykorzystywać do uchwalenia nowej konstytucji.

Mówiąc o zmianie (nowelizacji) konstytucji w demokratycznym państwie prawnym, musimy mieć na uwadze dwie grupy przesłanek, które muszą być spełnione. Są to przesłanki trybu zmiany wynikające z art. 235 opisującego tryb zmiany konstytucji oraz przesłanki materialne ograniczające możliwość zmiany treści niektórych postanowień konstytucji. To drugie zastrzeżenie nie dotyczy uchwalenia nowej konstytucji i występuje często w literaturze pod „hasłem" norm relatywnie niezmienialnych.

Tylko nowelizacja

Co się tyczy przesłanek trybu zmiany konstytucji, to opisane są one w art. 235 konstytucji i mają zastosowanie jedynie do nowelizacji konstytucji. Granicę tych nowelizacji wyznacza próba takich jednostkowych zmian, które doprowadziłyby w istocie do przekształcenia obowiązującej konstytucji w nową konstytucję.

Tryb zmiany konstytucji opisany w art. 235 Konstytucji RP nie jest jednolity. Wobec zmiany przepisów rozdziałów I („Rzeczpospolita"), II („Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela") oraz XII („Zmiana Konstytucji") stawiane są większe rygory. Szczególna ochrona wymienionych przepisów rozdziałów I, II i XII bierze się stąd, iż są one fundamentem dla całej konstytucji i dla jej tożsamości. Jest jednocześnie świadectwem wewnętrznej hierarchii przepisów konstytucyjnych.

Konstytucja Polski z 1997 r. ze względu na tryb jej zmiany może być zaliczona do grupy tzw. konstytucji „sztywnych". Oznacza to, iż tryb jej zmiany jest w porównaniu z uchwaleniem (zmiany) ustawy zwykłej znacznie utrudniony. Dla przykładu Konstytucja PRL z 1952 roku, gdy idzie o tryb jej zmiany, różniła się w porównaniu z trybem ustawodawczym tylko w jednym elemencie. Mogła być zmieniona większością 2/3 głosów przy quorum 1/2 ogólnej liczby posłów. Była zaliczana do grupy tzw. konstytucji „giętkich".

Wprowadzenie do konstytucji szczególnego trybu jej zmiany w porównaniu z ustawami ma swój głęboki sens ustrojowy. Konstytucja w porównaniu z ustawą zwykłą powinna być w szczególny sposób chroniona ze względu na system wartości, który w postanowieniach konstytucji jest zawarty, odnoszący się do kwestii ustroju państwa, a także wartości dających wyraz roli jednostki i jej znaczenia w szeroko rozumianych procesach sprawowania władzy czy wreszcie dających także wyraz znaczeniu określonych ogólnych idei humanistycznych ważnych w życiu społeczeństwa.

Niezmienne postanowienia

Co się tyczy przesłanki dopuszczalnych zmian treści konstytucji, to wypada rozpocząć od stwierdzenia, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w odróżnieniu od niektórych konstytucji europejskich (np. Francji, Niemiec, Włoch) nie wprowadza żadnych wyraźnych ograniczeń co do możliwości zmiany jej treści. Jednakże analiza treści Konstytucji RP pozwala prowadzić rozważania nad tezą o tym, że można w niej wskazać na postanowienia, które w literaturze nazywa się postanowieniami „relatywnie niezmienialnymi", stanowiącymi granice zmian konstytucji. Oczywiście ograniczenia te można przekroczyć, uchwalając nową konstytucję. Te ograniczenia zmian konstytucji wyprowadza się z „tożsamości konstytucji".

Odwołując się do argumentu z „tożsamości konstytucji" mamy na myśli takie przepisy konstytucji, które stanowią o jej podstawowej funkcji, określają cele wspólnoty państwowej, suwerena i sposób wykonywania władzy suwerennej, kontynuują ugruntowaną tradycję konstytucyjną i gwarantują podstawowe w cywilizacji europejskiej wolności i prawa człowieka. Innymi słowy, mówiąc o „tożsamości konstytucji", mamy na myśli te przepisy konstytucji, których zmiana spowodowałaby, że będziemy mówić o innej konstytucji aniżeli ta, która została uchwalona i potwierdzona w referendum przyjmującym konstytucję.

Analiza postanowień Konstytucji RP pozwala dostrzec w niej tkwiące argumenty ogólne i szczegółowe na rzecz tezy o ograniczonej możliwości zmiany konstytucji, a więc za istnieniem w jej treści postanowień, o których możemy powiedzieć, że są relatywnie niezmienialne.

Co się tyczy argumentów natury ogólnej, które można wyprowadzić z konstytucji, to pragniemy zwrócić uwagę na sformułowania wstępu do Konstytucji RP oraz postanowienia art. 30 konstytucji. We wstępie do Konstytucji Polski in fine pisze się: „Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali, wzywamy, aby czynili to, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej". Powoływany powyżej art. 30 konstytucji formułuje zasadę godności człowieka – „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych". Użycie w konstytucji powyższych sformułowań o „nienaruszalnych" zasadach (wstęp) i „nienaruszalnej" godności człowieka sugeruje wprost ograniczone możliwości ich zmiany (zmiany ich treści lub uchylenia).

Przechodząc do argumentów szczegółowych tkwiących w poszczególnych postanowieniach konstytucji, których zmiana jest naszym zdaniem ograniczona lub wręcz niedopuszczalna, przede wszystkim pragniemy przywołać postanowienia art. 8 Konstytucji RP, który stanowi, że: 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i 2. Przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że konstytucja stanowi inaczej.

Postanowienie to znalazło się w konstytucji z 1997 r. jako reakcja na traktowanie we wcześniejszej doktrynie prawa konstytucyjnego, a przede wszystkim w praktyce sądowej (lat 1950–1980) konstytucji jako dokumentu wyłącznie politycznego, deklaracji politycznej nienadającej się do stosowania w sądach. Analiza praktyki sądowej wskazuje, że konstytucja jest stosowana w orzecznictwie nie tylko Trybunału Konstytucyjnego, co jest oczywistością, ale także sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych i Sądu Najwyższego. W ten sposób sądy podnoszą na wyższy poziom ochronę wolności i praw człowieka. Uchylenie art. 8 ust. 2 konstytucji spowodowałoby możliwość pomijania konstytucji jako aktu prawnego w procesie ochrony wolności i praw człowieka i w istocie cofnęłoby praktykę prawną do czasów koncepcji konstytucji jako dokumentu tylko politycznego. W dalszej kolejności za relatywnie niezamienialne przepisy konstytucji uznajemy art. 2 w jego związku z art. 1 i 4 Konstytucji RP. Art. 2 formułuje zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Analiza art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1: (zasada dobra wspólnego) i art. 4 ust. 1: (zasada suwerenności Narodu) polskiej ustawy zasadniczej prowadzi do wniosku, że intencją ustrojodawcy co do formy państwa było ustanowienie demokratycznej republiki jako państwa unitarnego, w której władza należy do Narodu. Zmiana tej formy państwa nie mogłaby nastąpić w drodze nowelizacji konstytucji.

Za względnie niezmienialne należałoby uznać także przepisy, które definiują zasadę podziału władzy, a więc przede wszystkim art. 10 Konstytucji RP. Są to przepisy nie tylko regulujące zręby struktury państwa, ale – jak wiadomo od czasów Monteskiusza – stanowiące także zasadniczą gwarancję zakodowanych w konstytucji wolności i praw jednostki. Likwidacja lub deformacja zasady podziału władzy, jak pokazuje doświadczenie historyczne wielu państw, jest zawsze przesłanką do przekreślenia zasad ustrojowych stanowiących o „tożsamości konstytucji".

Wreszcie do grupy przepisów relatywnie niezmienialnych zaliczamy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażający zasadę proporcjonalności: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Cytowany przepis umożliwia sądom i innym organom władzy publicznej stosującym konstytucję gwarantować zawarte w niej wolności i prawa człowieka, a nadto jest to przepis, który jednocześnie wyznacza stan względnej równowagi pomiędzy jednostką a władzą publiczną. Wprowadzenie zasady proporcjonalności do przepisów konstytucji i do praktyki konstytucyjnej ma naszym zdaniem porównywalny charakter z zasadą podziału władzy, gdy idzie o gwarancje wolności i praw jednostki. Na jej bazie wyrosło sądownictwo administracyjne.

Inne modyfikacje

Po omówieniu zagadnienia formalnych zmian konstytucji uwagę należy skoncentrować na problematyce nieformalnych zmian konstytucyjnych. Są nimi wszelkie modyfikacje treści i znaczenia konstytucji dokonywane w trybie innym niż wynikający z przepisów określonych samą konstytucją. Zmiana treści konstytucji nie zawsze musi bowiem oznaczać zastąpienia obowiązującego tekstu konstytucji nowym brzmieniem przepisów (zmiana formalna). Zmiana może dokonać się także poprzez działania nieformalne, mniej lub bardziej zgodne z zasadami państwa prawa. Im trudniejsza do przeprowadzenia jest procedura formalnych zmian konstytucyjnych, tym większe pokusy dotyczą zmian o charakterze nieformalnym. Można wyróżnić kilka kategorii nieformalnych zmian konstytucji. Nie wszystkie z nich można uznać za prawnie legitymowane.

Najdalej idącą ze zmian konstytucji jest oczywiście zmiana nieformalna o charakterze całkowitym, będąca w istocie usunięciem obowiązującej konstytucji. Geneza tego rodzaju zmiany może wiązać się jedynie z przeprowadzeniem zamachu stanu, czy też innej formy przewrotu dokonanego metodami niedemokratycznymi i pozaprawnymi. Byłaby to zmiana dokonana z lekceważeniem przepisów obowiązującej konstytucji i bez respektowania procedury przewidzianej dla zmiany konstytucji określonej w obowiązującej ustawie zasadniczej.

Natomiast najistotniejszą i najbardziej rozpowszechnioną w praktyce nieformalną zmianą konstytucji o charakterze częściowym jest zmiana dokonywana poprzez wykładnię konstytucji w toku stosowania jej norm w szczególności przez organy kontroli konstytucyjności prawa. Współczesna konstytucja może zmienić swoje znaczenie i treść, bez formalnej zmiany swojego tekstu. Stanowi „instrument żyjący", którego znaczenie powinno być dostosowywane do aktualnych warunków społecznych, w których znajduje ona zastosowanie. Przywiązanie do intencji przyświecających autorom konstytucji bywa zawodne, a konieczne jest nadawanie ustawie zasadniczej takiego rozumienia, które uwzględniałoby możliwość rozwiązywania aktualnych problemów prawnych i społecznych. Konstytucja to nie tylko to, co literalnie zapisane w jej przepisach, ale także „standardy" z nich wynikające, tworzone na skutek długotrwałego stosowania norm konstytucyjnych. Normy te charakteryzują się bowiem dużym stopniem ogólności i wymagają ich skonkretyzowania w toku stosowania prawa na gruncie rozstrzyganych spraw konstytucyjnych. Dotyczy to w szczególności norm wyrażających prawa i wolności człowieka i obywatela, których otwarte i zwięzłe formuły nawet wymagają tego, ażeby organy stosujące prawo, przede wszystkim sądy i sądy konstytucyjne, nadały im skonkretyzowaną treść. Współczesne konstytucje, w tym polska konstytucja z 1997 r., trafnie bywają zatem określane mianem „konstytucji sądowych" – takich, których rzeczywiste znaczenie i treść określane są w orzecznictwie sądowym (w Polsce najczęściej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego).

Naturalnie proces nieformalnej reinterpretacji postanowień konstytucji ma swoje granice. Podstawową formułą zmiany konstytucji są bowiem zmiany formalne, których tryb określa sama konstytucja. Komisja Wenecka prezentuje przekonywające stanowisko, zgodnie z którym jakkolwiek sądy konstytucyjne są legitymowane do tego, żeby dokonywać twórczej interpretacji przepisów konstytucyjnych i tą drogą rozwijać treść konstytucji, to jednak główną i preferowaną procedurą zmiany konstytucji jest deliberatywna i polityczna zmiana formalna, dokonywana w trybie określonym samą konstytucją.

Rola Trybunału i sądów

Polski Trybunał Konstytucyjny odgrywał w przeszłości i nadal odgrywa bardzo zauważalną rolę w odczytywaniu treści norm konstytucyjnych i nadawaniu im nowego znaczenia. Szczególnie aktywna interpretacja norm konstytucyjnych przez TK miała miejsce w latach 1989–1997. W tym czasie obowiązywała znowelizowana w pewnym zakresie w 1989 r. Konstytucja PRL z 1952 r. Jej założenia i aksjologia nie przystawały zupełnie do oczekiwań związanych z przemianami demokratycznymi dokonanymi w 1989 r. W szczególności nie zawierała ona katalogu praw człowieka odpowiadającego nowej rzeczywistości społecznej, na wzór choćby tego unormowanego w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny, wykazując się daleko nieraz idącym aktywizmem, wyinterpretował z konstytucji wiele niewyrażonych w niej wprost zasad i norm. Głównym normatywnym „źródłem" tych działań była zasada demokratycznego państwa prawnego wprowadzona „nowelą grudniową" z 1989 r. Trybunał Konstytucyjny, posiłkując się polską i zagraniczną doktryną prawniczą, wywiódł z niej szereg zasad pochodnych, podstawowych zasad porządku konstytucyjnego, a nawet prawa podmiotowe, które nie zostały wyraźnie sformułowane w innych przepisach konstytucji, jak np. zasada nullum crimen sine lege, zasada proporcjonalności, prawo do sądu, prawo do życia, zasada podziału władzy, zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego, zakaz retroaktywności prawa czy też zasada ochrony praw słusznie nabytych.

Na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. również można mówić o dokonywaniu przez Trybunał Konstytucyjny jej reinterpretacji i zmian jej znaczenia. Polski sąd konstytucyjny, podobnie jak inne współczesne sądy konstytucyjne, wychodzi nierzadko poza swoją tradycyjną Kelsenowską rolę „negatywnego ustawodawcy" i wchodzi coraz częściej w rolę „pozytywnego ustawodawcy", współtworząc treść norm konstytucyjnych i nadając im nowe znaczenie w procesie stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie kreuje konkretne reguły, których w konstytucji wyraźnie nie sformułowano, jak np. określenie konkretnych terminów vacatio legis (okresu między publikacją aktu normatywnego a jego wejściem w życie): ogólnego terminu 14-dniowego i terminu 6-miesięcznego dotyczącego istotnych zmian prawa wyborczego, zasada równowagi budżetowej czy też poszczególne zasady przyzwoitej legislacji.

Osobnym zagadnieniem jest reinterpretacja treści konstytucji poprzez pryzmat wiążących Polskę umów międzynarodowych z zakresu ochrony praw człowieka i orzecznictwa organów sądowych stojących na straży tych umów. TK stosuje technikę wykładni prawa krajowego przyjaznej prawu międzynarodowemu i częstokroć inkorporuje standardy np. orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do treści wzorca konstytucyjnego. Tym samym treść standardu konstytucyjnego zmienia się w zależności od dynamiki zmian standardów międzynarodowych, by wskazać chociażby na przykłady prawa do sądu, czy też wolności zgromadzeń.

W polskim systemie prawnym najsilniejszą legitymację do dokonywania wyżej opisywanych zmian nieformalnych konstytucji ma oczywiście Trybunał Konstytucyjny jako centralny organ kontroli konstytucyjności prawa. Wydaje on orzeczenia ostateczne i powszechnie obowiązujące, a rezultat dokonywanej przez niego interpretacji konstytucji ma charakter wiążący. Wydaje się, że rozwijanie i reinterpretacja treści polskiej konstytucji ma również miejsce w przypadku orzecznictwa sądów, które mają jednakże mniejsze pole do samodzielnej i wiążącej interpretacji treści konstytucji z uwagi na przyjęcie w Polsce skoncentrowanego modelu kontroli konstytucyjności prawa. Natomiast reinterpretacja pojęć konstytucyjnych przez organy innych władz, np. ustawodawcę, czy też organy władzy wykonawczej zmierzająca do nadania im znaczenia zupełnie odmiennego niż przyjęte w toku sądowego stosowania konstytucji, czy też omijanie konstytucji są konstytucyjnie wątpliwe i można takie zjawiska oceniać w kategorii naruszenia konstytucji.

Wśród form nieformalnych zmian konstytucji wyróżnić można bardzo specyficzną z nich, która zintensyfikowała się w praktyce działania organów władzy ustawodawczej i wykonawczej począwszy od jesieni 2015 r. Zmiany tego typu określa się jako pozakonstytucyjne zmiany porządku konstytucyjnego.

Traktując rzecz w dużym stopniu ogólności, opisywane zjawisko polega na tym, że władza ustawodawcza, nie dysponując większością głosów w parlamencie konieczną do przeprowadzenia procedury formalnej zmiany konstytucji, zmienia w drodze ustaw zwykłych prawo regulujące sposób działania kluczowych organów państwa w sposób omijający konstytucję albo prowadzący do osłabienia znaczenia niektórych organów państwowych lub ich „wydrążenia kompetencyjnego". Tego typu działania skutkują niejednokrotnie zmianą wyraźnej treści norm konstytucyjnych lub osłabieniem ich skuteczności.

Gdy chodzi o działania władzy ustawodawczej to można dla przykładu wskazać na ostatecznie przekazane przez prezydenta Sejmowi w celu ponownego rozpatrzenia (zawetowane) ustawy z lipca 2017 r. o Sądzie Najwyższym i o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wygaszała określoną w art. 187 ust. 3 konstytucji czteroletnią kadencję aktualnie sprawujących mandat wybranych członków KRS – sędziów, posłów i senatorów. Kadencja miała wygasnąć po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy.

Z kolei ustawa o Sądzie Najwyższym w przepisach przejściowych przewidywała przeniesienie w stan spoczynku wszystkich sędziów Sądu Najwyższego z wyjątkiem tych, których pozostanie w stanie czynnym zatwierdzi prezydent RP działający na wniosek ministra sprawiedliwości i po zapoznaniu się z uchwałą w tej kwestii podjętą przez Krajową Radę Sądownictwa. Co więcej, ustawa ta dopuszczała również przeniesienie w stan spoczynku pierwszego prezesa Sądu Najwyższego pełniącego w czasie jej wejścia w życie sześcioletnią kadencję. Powyższa ustawa naruszała art. 180 ust. 1 i ust. 5 konstytucji w przypadku sędziów SN, albowiem zakładając pozorną w istocie zmianę ustroju Sądu Najwyższego, dążyła w rzeczywistości do przerwania działania tego organu władzy sądowniczej w aktualnym składzie personalnym. Naruszała również art. 183 ust. 3 konstytucji, pozwalając na skrócenie określonej w tym przepisie kadencji pierwszego prezesa Sądu Najwyższego. Przywołane ustawy dokonywały, wbrew ustalonej wcześniej praktyce konstytucyjnej, niedopuszczalnej reinterpretacji pojęć „kadencji" (art. 183 ust. 3 art. i art. 187 ust. 3 konstytucji), „zmiany ustroju sądów" (art. 180 ust. 5 konstytucji) oraz „nieusuwalności sędziów" (art. 180 ust. 1 konstytucji).