Nowe rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych obowiązuje od 19 maja. Podstawowym założeniem politycznym nowej regulacji była, jak napisano w uzasadnieniu projektu, „odpowiedź na powszechne oczekiwania społeczne związane z pełnieniem funkcji publicznych". Inspiracją dla projektodawcy – Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – stała się przyjęta niedawno nowelizacja ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, obniżająca uposażenia parlamentarzystów o 20 proc. Zatem o jedną piątą mają też zostać od 1 lipca obniżone pensje wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków województw. Wydaje się jednak, że przyjęta metoda regulacji może nie zagwarantować rządowi zamierzonego rezultatu. Samorząd terytorialny i zasady prawa pracy mają bowiem swoją odrębną specyfikę.
Uposażenie i wynagrodzenie
W pierwszej kolejności należy uświadomić twórcom i interesariuszom tej dość populistycznej regulacji, że istnieje jakościowa różnica, jeśli chodzi o charakter prawny pieniędzy otrzymywanych z publicznej kasy przez parlamentarzystów i samorządowców. Ci pierwsi pobierają bowiem uposażenie (nie są pracownikami w rozumieniu prawa pracy), a drudzy – wynagrodzenie za pracę. Wynagrodzenie zaś jako świadczenie ze stosunku pracy podlega mającej długą i ugruntowaną pozycję w orzecznictwie ochronie prawnej.
Wysokość uposażenia parlamentarzysty wynika wprost z przepisu ustawy, wysokość zaś wynagrodzenia szefa jednostki samorządu terytorialnego ustala bynajmniej nie rządowe rozporządzenie, które określa „widełki", lecz odpowiednio – rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa, podejmując stosowną uchwałę. Uchwała taka jest typową czynnością z zakresu prawa pracy, dokonywaną przez reprezentanta pracodawcy – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nie można zaliczyć jej do aktów prawa miejscowego, a nawet do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż stanowi wyłącznie przejaw stosowania prawa pracy sensu largo.
Dlatego należy się zastanowić, jakie skutki dla ważności uchwał ustalających wynagrodzenia aktualnych włodarzy gmin, powiatów i województw ma zmiana na ich niekorzyść „widełek" w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 maja br. Moim zdaniem żadne. Samorządowcy mogą zachować prawo do wynagrodzeń w dotychczasowej wysokości, przynajmniej do końca tej kadencji.
Konstytucja RP gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność. Nie ma ona co prawda charakteru absolutnego, ale ingerencja władz rządowych w sprawy lokalne i regionalne musi być uzasadniona, proporcjonalna i zgodna z zasadą pomocniczości (nienadmierna). Ustalenie „warunków i sposobu wynagradzania" członków organów wykonawczych samorządów w drodze rozporządzenia, czyli aktu wykonawczego, od początku budzi wątpliwości konstytucyjne, w szczególności gdy chodzi o możliwość limitowania wynagrodzeń włodarzy poniżej maksimum określonego przepisami ustawy. Stanowi ono bowiem ograniczenie prawa rady czy sejmiku do ustalania pensji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka regionu, które to uprawnienie uważane jest nie tylko za przejaw samodzielności samorządu, ale wynika wprost z ustaw ustrojowych i z ustawy o pracownikach samorządowych. Ten stan rzeczy często usprawiedliwiano argumentem jedynie gwarancyjnego charakteru przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, które miało „bronić" wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast przed opozycyjną wobec nich większością radnych, zdolnych nierzadko obniżyć wynagrodzenie włodarza do kwoty minimalnego ustawowego. Konstytucjonaliści zamknęli więc oczy. Teraz powinni je szeroko otworzyć.
