Podatki: ważne nie tylko ile, ale i za co

Podobnie jest i teraz: właśnie w bliżej nieokreślonych kołach zbliżonych do Ministerstwa Finansów ktoś doznał olśnienia i uznał, że zgłoszony w czasie kampanii wyborczej przez PO projekt zastąpienia PIT jednolitym podatkiem, z którego finansowano by także składki ubezpieczeniowe, to dobry pomysł i może warto go wprowadzić. Dzień później pojawiła się bardziej oficjalna informacja, że w programie konwergencji przewiduje się rozłożenie obiecanej podwyżki kwoty wolnej na kilka lat i rozważa wprowadzenie degresywnej kwoty wolnej. Można ją traktować jako dementi puszczonego dzień wcześniej przecieku o szukaniu przez rząd natchnienia w podatkowej koncepcji PO (ta nie przewidywała żadnej kwoty wolnej) i trudno nie zauważyć, że między pierwszą a drugą informacją pojawiły się niepochlebne opinie prezesa Kaczyńskiego na temat premier Szydło i ministra Szałamachy.

Nie zmienia to faktu, że w obu przypadkach mamy do czynienia z rozpaczliwą próbą rządu wyjścia z pułapki obietnic wyborczych (500+, wzrost kwoty wolnej, obniżenie wieku emerytalnego), znacznie wykraczających poza możliwości finansowe państwa. Projekt PO mógł się wydawać z tego punktu widzenia atrakcyjny, bo dawał pretekst do opóźnienia obiecanych zmian, a także dlatego że przewidywał wzrost stawek podatku dla najbogatszych, a opozycji trudno by było krytykować punkt własnego programu wyborczego. Tak więc dyskurs polityczny kreci się wokół prostych pytań: komu dać, komu zabrać i jak to zrobić, by obdarowani nie zorientowali się, że to, co im jedną ręką dano, drugą im się odbiera. Nie ma tu jakiejkolwiek refleksji ekonomicznej usiłującej odpowiedzieć na pytanie, jaki system podatkowy jest dla gospodarki najlepszy.

Gra o sumie zerowej

Ta intelektualna mizeria ma swe uzasadnienie w samej genezie podatków jako haraczu, do płacenia którego silniejszy zmuszał słabszego. Do dziś wielu obywateli wierzy, że 99 proc. ich podatków politycy przejedli i przepili w restauracji Sowa i Przyjaciele. Dlatego nikt nie lubi podatków, niezależnie od tego, jaki jest system podatkowy, a o koncepcji traktowania podatków jako przynoszącej płatnikowi zaszczyt składki na rzecz dobra wspólnego żaden rozsądny polityk nie odważy się nie tylko powiedzieć, ale nawet pomyśleć. Zamiast tego politycy w kwestii systemu podatkowego wygłaszają kilka tez kanonicznych (lewica, że powinny być sprawiedliwe, liberałowie, że niskie i proste, PiS, że lepiej ściągalne).

W gruncie rzeczy wszyscy politycy jednak wiedzą, że od czasu pojawienia się koncepcji welfare state podatki to przede wszystkim narzędzie redystrybucji dochodu narodowego. Konstruowanie systemu podatkowego postrzega się więc jako grę o sumie zerowej, w której dzięki umiejętnie zawieranym sojuszom część graczy może w większym lub mniejszym stopniu żyć na koszt pozostałych. Jednak nadmierna redystrybucja dochodów bogatych na rzecz biednych jest bardzo groźna dla wzrostu gospodarczego. Na dodatek (czasem na szczęście, czasem niestety) o sile przetargowej decyduje nie tylko liczebność danej grupy interesu, ale także jest zdolność wpływania na opinię publiczną. Dlatego podstawową właściwością realnie istniejących systemów podatkowych jest to, że wyglądają na znacznie bardziej redystrybucyjne, niż w istocie są.

Z tego wynikają dwie dalsze konsekwencje. Pierwsza, że system musi być na tyle skomplikowany, aby trudno było dociec, kto kogo naprawdę „rżnie na kasie". Druga, by system zapewniał ściągalność podatków także z grup może nie najuboższych, ale jednak żyjących niewiele powyżej granicy ubóstwa. Wysokość podatku musi więc być tak określona, by podatnik dożył następnego terminu płatności. Stąd głównym źródłem dochodów we współczesnych systemach podatkowych są podatki wyznaczone jako pewien procent dochodów i wydatków, a nie zasobów.

Najwyższy jednak czas wziąć pod uwagę fakt, że nasi obywatele częściej deklarują gotowość do oddania życia za ojczyznę niż płacenia tej ojczyźnie podatków. To oznacza, że starają się za wszelką cenę unikać ich płacenia, czyli że to, jakie są tytuły do płacenia podatków, ma silny wpływ na zachowanie Polaków. Podatki dochodowe, zarówno te płacone przez osoby fizyczne, jak i firmy, są z tego punktu widzenia swoistą karą za aktywność gospodarczą, czy to w formie pracy, czy przedsiębiorczości. Aby jej uniknąć, można próbować uciekać w szarą strefę, z czym wiąże się dodatkowe ryzyko, albo po prostu mniej się wysilać. Ta druga możliwość jest tym bardziej atrakcyjna, im bardziej państwo wspiera świadczeniami społecznymi tych, którzy nie mają dostatecznie wysokich dochodów.

Także VAT to kara tym wyższa, im większą wartość dodaną wytworzymy. Modne ostatnio stało się narzekanie na niski udział wartości dodanej w produkowanych w Polsce wyrobach. W związku z tym postuluje się finansowe wsparcie dla innowacyjności, by wartość dodana mogła być wyższa. Ale jednocześnie z opodatkowania tejże wartości uczyniono główne źródło dochodów podatkowych! Co więcej, VAT z definicji nie może być progresywny. Im większy jest więc jego udział w dochodach, tym mniejsze możliwości efektywnej redystrybucji dochodów. Podatek ten jest też źródłem ogromnych nadużyć, a i tak stanowi znacznie pewniejsze źródło dochodów niż podatki dochodowe, gdzie możliwości unikania opodatkowania są jeszcze większe, a ich demotywacyjny efekt znacznie silniej odczuwalny. Wreszcie warto też zapytać, dlaczego za najlepszy pomysł podatkowy uważa się opodatkowanie konsumpcji, która przecież nie jest żadnym nadużyciem, ale podstawowym celem funkcjonowania gospodarki?

Czy rzeczywiście zapewnienie stabilnej bazy podatkowej dla państwa musi odbywać się kosztem zachęcania ludzi do wyuczonej bezradności? Dlaczego opodatkowujemy to, co chcemy maksymalizować, a nie to, co powinno być minimalizowane? Odpowiedź brzmi: bo na krótką metę tak jest najprościej.

Spróbujmy jednak oderwać się od politycznego cyklu rozwiązywania problemów fiskalnych i podejmijmy próbę określenia strategicznego celu ewolucji systemu podatkowego. W tym docelowym systemie zamiast podatków od aktywności ekonomicznej powinniśmy mieć podatki od zasobów, zarówno tych naturalnych, które chcielibyśmy zużywać w możliwie oszczędny sposób, jak i zasobów o charakterze majątkowym, zarówno fizycznych, jak i finansowych, nieprodukcyjnych, jak i produkcyjnych. Szczególnie wysokie podatki powinny być nakładane na użytkowników lub właścicieli zasobów rzadkich, bo możliwość dysponowania nimi pociąga za sobą istnienie pewnego typu monopolu. Ze społecznego punktu widzenia to nie nierówność dochodów czy konsumpcji jest najpoważniejszym problemem. W wysoko rozwiniętych krajach znakomita większość relatywnie ubogich żyje na poziomie znacznie przewyższającym to, co nazywa się bezwzględnym ubóstwem, a zjawisko ubóstwa jest raczej problemem psychospołecznym niż ekonomicznym. Nie można wykluczyć, że w przyszłości – jak to już dziś można zaobserwować w przypadku żywności – bieżąca konsumpcja najbogatszych będzie ze względów zdrowotnych lub kulturowych niższa niż tych o relatywnie niskich dochodach!

Skuteczna bariera

Natomiast nierówności majątkowe mają tendencję do utrwalania się, stanowiąc bardzo poważne zagrożenie dla spójności społecznej, a także dla demokracji, gdyż nieliczne grono najbogatszych stopniowo przejmuje kontrolę nad formalnie demokratycznie wybieranymi władzami państwa. Podatki majątkowe (w zasadzie od majątku netto) wykorzystujące współczesne możliwości gromadzenia i przetwarzania informacji byłyby znacznie lepiej ściągalne niż podatki dochodowe. Oparty na nich system podatkowy byłyby bardziej przejrzysty, umożliwiając społeczną kontrolę rzeczywistych przepływów redystrybucyjnych. Mogłyby mieć charakter progresywny (oczywiście z kwotą wolną) i stanowić skuteczną barierę dla dalszej koncentracji bogactwa.

Podstawowy problem, jaki pojawia się w systemie podatkowym bazującym głównie na podatkach majątkowych, to związana z cyklem koniunkturalnym i zdarzeniami losowymi zmienność dochodu uzyskiwanego przez właściciela danego majątku. Stałość stawek podatkowych nieuwzględniająca cyklicznego charakteru dochodu pociągałaby za sobą bardzo silną zmienność dochodu po opodatkowaniu posiadacza majątku. W skrajnych przypadkach generowany dochód przed opodatkowaniem może być niższy od podatku, jaki zobowiązany jest zapłacić właściciel majątku. Wraz z bogaceniem się społeczeństwa konsekwencje silnej zmienności dochodu do dyspozycji są coraz mniej dramatyczne, ale problem zawsze będzie istniał. Jego rozwiązaniem może być prawo do korzystania z kredytu podatkowego. Prawo to przysługiwałoby automatycznie, a instrumentem regulującym stopień jego wykorzystania byłaby maksymalna długość okresu kredytowania (np. pięć lat), a także wysokość oprocentowania takiego kredytu zależna zarówno od okresu karencji spłaty, jak i wysokości (w relacji do zobowiązania) wykorzystanego kredytu. Przy okazji rząd uzyskałby znacznie skuteczniejsze narzędzie polityki antycyklicznej niż stopa procentowa banku centralnego czy inne instrumenty stymulacji bądź zacieśnienia fiskalnego. W przypadku gdy zadłużenie majątku przekroczyłoby określony poziom (np. 70 proc.), Skarb Państwa miałby prawo do przymusowego wykupu tego majątku (po cenie będącej podstawą opodatkowania).

W miejsce podatku VAT, którego naliczanie i egzekucja jest dość uciążliwa, wprowadzić należałoby podatek tylko od pierwszej fazy produkcyjnej, czyli od sprzedaży surowców. Powinien to być podatek wyższy od dzisiejszej podstawowej stawki VAT (np. 30–40 proc.), a jego cenotwórczy charakter malałby wraz z poziomem przetworzenia produktu końcowego. Oczywiście jego pełne zastosowanie możliwe byłoby tylko w przypadku przyjęcia takiego rozwiązania w całej strefie wolnego handlu, do której należy UE (w przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z arbitrażem cenowym wynikającym nie z rzeczywistych kosztów komparatywnych, ale z różnych systemów podatkowych). W pierwszej fazie reformy systemu podatkowego substytutem tego podatku mogłyby być podwyższone opłaty od eksploatacji złóż naturalnych (być może także wyższy podatek gruntowy).

Apel o debatę

Dojście do docelowego systemu musiałoby mieć charakter ewolucyjny. Tylko w ten sposób można by właściwie skalibrować wysokość stawek podatku, a także dać uczestnikom życia gospodarczego czas na odpowiednie dostosowanie własnej aktywności ekonomicznej do nowych warunków systemowych. Zacząć należałoby od podatku katastralnego i utworzenia centralnej bazy ewidencyjnej majątku obywateli, w której rejestrowano by wartość posiadanych nieruchomości. Wartość tę można by ustalać metodą przybliżoną (na podstawie powierzchni, położenia i ewentualnie innych łatwych do ustalenia cech nieruchomości). Właściciel nieruchomości mógłby zakwestionować wycenę fiskusa i negocjować jej zmianę.

Przy braku porozumienia miałby dwa wyjścia. Mógłby przyjąć za podstawę opodatkowania własną wycenę, wtedy jednak Skarb Państwa miałby prawo do przymusowego wykupu tej nieruchomości po cenie zgodnej z wartością wyceny dokonanej przez dotychczasowego właściciela. Drugie rozwiązanie to przyjąć wycenę władz podatkowych, co wiązałoby się z obowiązkiem Skarbu Państwa wykupu na żądanie dotychczasowego właściciela tej nieruchomości po cenie zgodnej z wyceną władz podatkowych. Jesteśmy przekonani, że takie zasady prowadziłyby do całkiem sensownej wyceny wartości nieruchomości. W pierwszej fazie reformy wysokość podatku powinna być ustalona na niskim poziomie (np. 0,1–0,2 proc. wartości nieruchomości ponad kwotę 500 tys. zł). Uzyskane w ten sposób dochody powinny być przeznaczone na zrekompensowanie strat wpływów budżetowych z tytułu podniesienia kwoty wolnej od podatku PiT.

W następnych etapach obowiązek podatkowy byłby stopniowo rozszerzany na nieruchomości o mniejszej wartości oraz na majątek ruchomy o dużej wartości (samochody, jachty itp.), a stopy opodatkowania podnoszone. Tytuły podatkowe, a także rejestry majątkowe powinny także objąć majątek produkcyjny dużych firm. W tym przypadku podstawą opodatkowania powinna być wartość księgowa firmy skorygowana o średnie w branży współczynniki kapitałochłonności. Ostateczna wycena mogłaby być dokonywana na podstawie analogicznego do opisanego wyżej w przypadku nieruchomości prywatnych procesu negocjacyjnego między właścicielami firmy a władzami podatkowymi. Jednocześnie zmniejszane powinny być stawki PiT i CiT, tak by ogólny poziom obciążeń podatkowych nie ulegał podwyżce. W następnych etapach dalsze podwyżki stawek opodatkowania powinny być połączone z obniżkami stawek VAT i w miarę możliwości zastąpieniem VAT przez podatek od zakupu surowców.

Zarysowany wyżej model docelowego systemu podatkowego wymaga oczywiście dalszych analiz i uszczegółowień. Jest on przede wszystkim formą apelu o poważną debatę publiczną nad strategicznym kierunkiem systemowych reform gospodarczych. Debatę wykraczającą poza czysto polityczne spory, w których zdyskredytowanie przeciwnika politycznego z reguły jest ważniejsze niż znalezienie efektywnych rozwiązań systemowych.

Andrzej S. Bratkowski był członkiem Rady Polityki Pieniężnej i wiceprezesem NBP