Zasiłkowa polityka prorodzinna

Wydatki na politykę rodzinną w relacji do PKB, po wprowadzeniu w życie projektu 500+, będą zbliżone do wydatków we Francji (ok. 3,6 proc. PKB) i będą należeć do najwyższych w UE. Na gwałtowny wzrost wydatków składa się przede wszystkim program Rodzina 500+ – ok. 25 mld zł rocznie, do tego dochodzą koszty reform wprowadzonych w ostatnich latach przez rząd PO–PSL (w tym. urlopy rodzicielskie, tzw. kosiniakowe, przedszkole za złotówkę, ulgi podatkowe dla biedniejszych rodzin, podniesienie zasiłków rodzinnych) – ok. 7 mld zł rocznie.

To jednak, co zasadniczo różnić będzie Polskę od Francji, która od wielu lat prowadzi skuteczną politykę rodzinną i ma najwyższą w UE dzietność, to struktura tych wydatków. W Polsce na bezpośrednie wsparcie finansowe rodzin przeznaczone będzie ponad 80 proc. budżetu polityki rodzinnej. We Francji wynoszą one ok. 60 proc. wydatków. Na usługi dla rodzin (przede wszystkim koszty opieki nad dzieckiem) Polska wydawać będzie niecałe 20 proc. budżetu polityki rodzinnej, Francja wydaje dwukrotnie więcej.

Bardziej szczodrzy niż Francuzi

Na program Rodzina 500+ Polska wyda w 2017 r. około 1,3 proc. PKB. O skali szczodrości tego programu świadczy porównanie wysokości zasiłków z francuskim uniwersalnym zasiłkiem na dzieci. Na dwójkę dzieci Francja wypłaca 129 euro miesięcznie, Polska 500 zł. Ale w przeliczeniu na siłę nabywczą (PPP) Polska będzie wypłacać równowartość 250 euro, a rodzinom biedniejszym 500 euro miesięcznie. Rodzice trójki dzieci dostają we Francji niecałe 300 euro, w Polsce 500, a biedniejsze rodziny – 750.

A jak wygląda opieka nad dziećmi w obu krajach? W Polsce w 2014 r. edukacją przedszkolną objętych było już 80 proc. dzieci w wieku od trzech do pięciu lat, teraz wskaźnik ten spadnie, bo miejsce trzylatków zajmą w przedszkolach sześciolatki. We Francji wszystkie dzieci w tym wieku uczęszczają do przedszkoli. Opieką instytucjonalną objętych było w Polsce w 2014 r. około 6 proc. dzieci w wieku do trzech lat. We Francji połowa najmłodszych dzieci uczęszcza do żłobków.

Warunkiem skutecznej polityki rodzinnej jest jej kompleksowość. Polityka rodzinna powinna być skierowana na usuwanie różnych barier dzietności. Dla jednych rodziców trudności w podjęciu decyzji o rodzicielstwie wynikają z trudnej sytuacji mieszkaniowej, dla innych barierą są problemy z wiązaniem końca z końcem. Dla rodzin, gdzie oboje rodzice pracują, barierą są trudności w godzeniu obowiązków rodzinnych z pracą. Nie ma więc jednego złotego środka na wyższą dzietność.

Ułatwić godzenie obowiązków

Tymczasem wysokie koszty nowych zasiłków spowodują, że zamiast wielości rozwiązań dostosowanych do różnorodnych potrzeb rodzin dominować będzie polityka zasiłkowa. Budżet polityki rodzinnej będzie tak rozdęty, że nie będzie jeszcze długo miejsca na inne programy. Już w 2017 r. sfinansowanie programu Rodzina 500+ może być trudne. Ten strukturalny brak równowagi w wydatkach na politykę rodzinną przy jej wysokich kosztach obniża zdecydowanie ich efektywność.

Wsparcie finansowe rodzin jest z pewnością potrzebne. Rosną koszty wychowania dzieci, bo rosną aspiracje rodziców związane z inwestycjami w rozwój dziecka. Zasiłki i ulgi podatkowe kompensują część tych kosztów. Ale wraz z masowym wejściem kobiet na rynek pracy sprawą podstawową stało się tworzenie ułatwień w godzeniu obowiązków zawodowych i rodzinnych. To przede wszystkim zapewnienie dostępu do tanich i wysokiej jakości żłobków, przedszkoli, świetlic szkolnych czy innych usług o charakterze opiekuńczo-edukacyjnym dla dzieci. To ułatwienie powrotu do pracy zawodowej po urlopie rodzicielskim, rozwój form subsydiowanej pracy w niepełnym wymiarze i elastycznej organizacji pracy. Dla rodzin bardziej zorientowanych na tradycyjny model rodziny, w którym matka nie pracuje lub pracuje, gdy może, zasiłki i ulgi podatkowe są kluczowe. Ale dla rodzin, w których obowiązki są bardziej równomiernie rozłożone pomiędzy oboje rodziców, sprawą istotną są rozwiązania ułatwiające godzenie ról zawodowych i rodzinnych.

Z doświadczeń innych krajów wynika, że zasiłki dla rodzin z dziećmi mogą się przełożyć na wyższą dzietność, zwłaszcza wśród kobiet o niższym wykształceniu i powiązanej z tym niższej aktywności zawodowej i niższych dochodach. Dostęp do dobrej jakości tanich żłobków i przedszkoli wpływa natomiast na wzrost dzietności kobiet z wyższym wykształceniem, a więc o wyższej aktywności zawodowej.

Aktywne matki Polki

W Polsce ponad połowa młodych kobiet kończy studia wyższe. Ich aktywność zawodowa jest wysoka, również wtedy, gdy wychowują dzieci. Pracuje aż 4/5 matek z wyższym wykształceniem wychowujących dziecko do lat sześciu i tylko 30 proc. matek z wykształceniem nie wyższym niż zasadnicze zawodowe. Co więcej, właśnie wśród kobiet z wyższym wykształceniem luka pomiędzy preferowaną a faktyczną liczbą dzieci jest najwyższa. To tam bariery dzietności są najsilniejsze. Tymczasem nowy program zasiłkowy nie rozwiąże problemów tych młodych kobiet. 500 zł na drugie dziecko nie zrekompensuje im kosztów dłuższej rezygnacji z pracy, gdy skończy się urlop rodzicielski, ani ryzyka utraty pracy, w której chcą się realizować, podobnie jak w macierzyństwie, ani kosztów prywatnego żłobka czy przedszkola. W Warszawie żłobek prywatny to około 2400 zł na dwójkę dzieci! A do publicznych, jak i w wielu innych miastach, ustawiają się długie kolejki.

W krajach, w których prowadzona jest kompleksowa polityka rodzinna, wysoka dzietność idzie w parze z wysokim zatrudnieniem. We Francji współczynnik dzietności wynosi dwoje dzieci na kobietę, a ponad 72 proc. kobiet wychowujących dzieci do lat 14. pracuje. W Polsce przy wskaźniku 1,3 pracuje niecałe 66 proc. kobiet wychowujących dzieci w tym wieku.

Zniechęcanie do pracy

Tymczasem doświadczenia innych krajów wskazują, że wsparcie w postaci szczodrych programów zasiłkowych dla rodzin z dziećmi może prowadzić do zmniejszania aktywności zawodowej kobiet. W przypadku programu Rodzina 500+ to niemal pewnik. Bo do rezygnacji z pracy namawiać będzie nie tylko hojność programu. Przy dwójce dzieci i niskich dochodach łączne zasiłki i ulgi podatkowe to około 1400 zł na rękę. To więcej niż wynagrodzenie minimalne. Przy trójce dzieci to już około 2200 zł – prawie tyle, ile przeciętna płaca netto. Dla wielu rodziców, zwłaszcza kobiet o mniejszych szansach na dobrą pensję, zostanie w domu na wiele lat będzie więc kuszącą propozycją.

Wzmocni ten efekt z pewnością sztywne kryterium dochodów na osobę uprawniających do zasiłku na pierwsze dziecko – 800 zł i 1200 zł, gdy dziecko jest niepełnosprawne. Przekroczenie tego progu nawet o złotówkę powodować będzie stratę 500 zł miesięcznie.

Właśnie w tym roku wszedł w życie przygotowany przez poprzedni rząd mechanizm „złotówka za złotówkę". Dzięki niemu przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłków rodzinnych (obecnie 674 zł na osobę w rodzinie i 764 zł dla rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym), nie oznacza automatycznie utraty tych świadczeń; dotychczas wystarczyło przekroczyć je choćby o złotówkę, by stracić wszystkie zasiłki.

Obawa przed utratą zasiłków rodzinnych powodowała, że rodzicom bardziej opłacało się nie podejmować pracy lub pracować w szarej strefie. Dzięki zasadzie „złotówka za złotówkę" zmniejszyć się miała szara strefa, a wzrosnąć zachęty dla rodziców do podjęcia pracy. Ale cały wysiłek organizacyjny i finansowy przy wprowadzeniu nowych świadczeń rodzinnych bierze w łeb, bo takiego mechanizmu zabrakło w przypadku programu Rodzina 500+.

Utrata potencjału

Zmniejszenie aktywności zawodowej, przede wszystkim kobiet, i poszerzenie szarej strefy to sprawa niebagatelna zarówno z perspektywy rodzin, jak i całej gospodarki. Bo dwoje rodziców pracujących to bardziej stabilna sytuacja materialna rodziny, również wtedy gdy dzieci będą dorosłe, to wyższa emerytura kobiet. Dla gospodarki, bo spadek zatrudnienia kobiet prowadzi do pogorszenia sytuacji na rynku pracy, a tym samym utraty części potencjału rozwojowego Polski. Już od 2012 r. ubywa w Polsce osób w wieku aktywności zawodowej, a przecież jeśli nawet urodzi się trochę więcej dzieci wskutek programu Rodzina 500+, to na rynek pracy wejdą one za 20–25 lat. Jeśli nie wzrośnie więc aktywność zawodowa Polaków, trudno będzie utrzymać wysoki wzrost gospodarczy. To też mniejsze wpływy do budżetu. Od wielu lat aktywność zawodowa kobiet wychowujących dzieci rosła. Istnieje poważna obawa, że ten dobry trend zostanie przez program Rodzina 500+ odwrócony.

Hojne dodatki dla rodzin z dziećmi nie zastąpią kompleksowego programu polityki rodzinnej. Duży wysiłek finansowy nie przełoży się na usuwanie barier, jakie napotykają młodzi ludzie przy podejmowaniu decyzji o rodzicielstwie, a tym samym na wysoki i trwały wzrost dzietności. Dynamika polityczna powoduje, że w życie wejdzie rozwiązanie, które może stać się podręcznikowym przykładem o niezamierzonych skutkach reform społecznych. Przyszłość pokaże, czy skutki zamierzone przeważą nad tymi niezamierzonymi.

Irena Wóycicka - była wiceministeer pracy i polityki socjalnej oraz była sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta Bronisława Komorowskiego