Emisja obligacji na dofinansowanie gminy

Jednym ze sposobów zdobycia przez gminę dodatkowego źródła finansowania jest emisja obligacji. Taką możliwość przewidziano zarówno w ustawach: o obligacjach (dalej u.o.) i o finansach publicznych (dalej u.f.p.), jak i w ustawie o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Emisja obligacji przez gminę wymaga jednak spełnienia wymagań określonych w przepisach.

Krok 1. Ustalenie celu i wartości emisji

Dopuszczalne cele emisji obligacji określono w art. 89 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem jednostki samorządu terytorialnego (dalej j.s.t.), a więc także gmina, mogą emitować papiery wartościowe na:

- pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t. (zastrzeżono, że papiery wartościowe przeznaczone na ten cel podlegają wykupowi w tym samym roku, w którym zostały wyemitowane),

- finansowanie planowanego deficytu budżetu j.s.t.,

- spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, bądź

- wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 32 u.o. w sytuacji, gdy emitentem obligacji jest j.s.t., obowiązkowe jest określenie celu emisji. Po określeniu celu emisji, emitent nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji na inny cel. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 marca 2015 r. (sygn. I SA/Gl 1355/14, LEX nr 1676410) przyjęto, że wymóg oznaczenia przez j.s.t. celu emisji obligacji jest spełniony, jeżeli uchwała o emisji obligacji wskazuje jeden z celów wymienionych w art. 89 ust. 1 u.f.p. Cele emisji obligacji mogą być określone dokładniej, zwłaszcza w zakresie planowanych inwestycji, ale wybór stopnia uszczegółowienia opisu tych celów należy do emitenta. W orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 17 października 2013 r. (znak BDF1/4900/47/52/RN-14/13/RWPD-49761, Biul. NDFP 2014/1/6) zwrócono uwagę, że ewentualne zaciąganie przez j.s.t. zobowiązania na podstawie więcej niż jednej z regulacji zawartych w art. 89 ust. 1 pkt 1-4 u.f.p. powinno mieć odzwierciedlenie we właściwym wskazaniu podstawy prawnej.

Przykład:

W uchwale nr XXIX/233/2017 Rady Miasta i Gminy Wiązów z 31 marca 2017 r. w sprawie emisji obligacji komunalnych oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu stwierdzono m.in., że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p. celem emisji obligacji jest częściowe sfinansowanie w 2017 r. planowanego deficytu budżetu gminy w związku z realizacją inwestycji oraz spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów. Natomiast w uchwale nr 432/L/14 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z 25 czerwca 2014 r. w sprawie emisji obligacji komunalnych, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4 u.f.p. przyjęto, że środki uzyskane z emisji obligacji zostaną przeznaczone na sfinansowanie spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE.

Dodatkowe wymagania w zakresie wskazania planowanych inwestycji dotyczą sytuacji, gdy gmina decyduje się na emisję obligacji przychodowych (na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 u.o.). Zasadą jest, że za zobowiązania wynikające z obligacji emitent odpowiada całym swoim majątkiem (art. 13 u.o.). Gmina może jednak emitować obligacje przychodowe, czyli takie, które uprawniają obligatariusza do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami gminy:

- z całości albo części przychodów lub majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane w całości albo części ze środków uzyskanych z emisji obligacji, bądź

- z całości albo części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez gminę jako emitenta.

W przypadku obligacji przychodowych gmina może ograniczyć swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszom przysługuje wskazane wyżej pierwszeństwo. W razie podjęcia uchwały o emisji obligacji przychodowych, w takiej uchwale trzeba określić:

- przedsięwzięcie, z którego obligatariusze mają prawo zaspokoić swoje roszczenia z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami gminy,

- sposób obliczenia przychodów z tego przedsięwzięcia oraz

- do jakiej części przychodów z przedsięwzięcia lub majątku przedsięwzięcia będzie przysługiwać obligatariuszom uprawnienie do zaspokojeniu roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami gminy.

Uchwała o emisji obligacji przychodowych może określać więcej niż jedno przedsięwzięcie (por. art. 24-26 u.o.).

Przykład:

W uchwale nr VIII/112/2015 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 25 maja 2015 r. w sprawie emisji obligacji przychodowych gminy Wałbrzych oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przyjęto m.in., że środki uzyskane z emisji obligacji zostaną przeznaczone na refinansowanie kosztów finansowania przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie oraz modernizacji komunalnych budynków mieszkalnych (przedsięwzięcie). Roszczenia obligatariuszy wobec gminy z tytułu obligacji miały zostać zaspokojone m.in. z:

- całości przychodów z przedsięwzięcia - stanowiących 100 proc. wpływów z tytułu czynszu oraz opłat i zaliczek

za najem określonych w uchwale lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży oraz odsetek wynikających z nieterminowego regulowania tych należności oraz

- całości majątku przedsięwzięcia, czyli określonych w tej uchwale nieruchomości zabudowanych (por. wyjaśnienia Ministerstwa Rozwoju dotyczące finansowania rewitalizacji, https://www.mr.gov.pl).

W przypadku emisji obligacji przychodowych trzeba pamiętać, że gmina nie będzie mogła zbywać ani obciążać składników majątkowych przedsięwzięcia, z wyjątkiem sytuacji gdy dokona zbycia w ramach prawidłowej gospodarki, nie powodując istotnego zmniejszenia wartości tego przedsięwzięcia. Wierzytelności tworzące przychody, do których obligatariuszom przysługuje pierwszeństwo w zaspokojeniu roszczeń, nie mogą być przedmiotem zabezpieczenia zastawem ani nie mogą zostać przeniesione na osoby trzecie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej gminy. Jeżeli np. emisja obligacji ma dotyczyć tylko finansowania planowanego deficytu budżetu gminy, to wysokość emisji nie powinna przekroczyć kwoty deficytu ustalonego w budżecie na dany rok (por. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 16 kwietnia 2010 r., znak 12/70/2010, LEX nr 579759). W razie zamiaru emisji obligacji przez gminę (z wyłączeniem emisji na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy), wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości wykupu obligacji (art. 91 ust. 2 u.f.p.). Tę opinię trzeba będzie przedstawić bankowi, który ma przeprowadzić emisję.

Ważne!

Warunkiem przystąpienia do emisji obligacji komunalnych jest przestrzeganie indywidualnego wskaźnika zadłużenia określonego w art. 243 u.f.p. W przypadku emisji obligacji przychodowych gmina skorzysta z obniżenia tego wskaźnika w kolejnych latach zgodnie z art. 243a u.f.p.

Krok 2. Podjęcie uchwały przez radę gminy i opinia regionalnej izby obrachunkowej

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b u.s.g. emitowanie obligacji oraz określanie zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta – jako sprawa majątkowa gminy, przekraczająca zakres zwykłego zarządu – należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Potrzebna jest więc uchwała rady gminy regulująca te zagadnienia. Podkreśla się, że w takiej uchwale nie można ograniczyć się do wskazania zamiaru emisji (por. uchwała RIO we Wrocławiu z 29 grudnia 2011 r., znak 111/2011, LEX nr 1726249). W myśl art. 58 u.s.g. wskazana wyżej uchwała jako dotycząca zobowiązań finansowych gminy powinna wskazywać źródła, z których te zobowiązania zostaną pokryte. Do jej podjęcia potrzebna jest bezwzględna większość głosów oraz obecność co najmniej połowy ustawowego składu rady. W u.s.g. nie sprecyzowano jako należy rozumieć pojęcie: bezwzględną większość głosów. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 16 września 1993 r. (sygn. SA/Ka 1351/93, OwSS 1994/1/42), należy wyjść od zasady niepodzielności głosu, czyli od tego, że jeden głos jest zawsze minimalną jednostką obliczeniową w każdym głosowaniu. Przy nieparzystej liczbie głosujących nie da się zastosować reguły: 50 proc. +1 głos. Bezwzględną większością głosów jest więc pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów.

Z uwagi na art. 58 ust. 1 u.s.g. oraz regulacje zawarte w u.o. (por. np. art. 6 dotyczący warunków emisji oraz art. 32-33 tej ustawy) zwraca się uwagę, że uchwała rady gminy o emisji obligacji powinna wskazywać m.in.:

- cel emisji,

- rodzaj obligacji (m.in. czy będą to obligacje imienne, czy na okaziciela, czy będzie obowiązywał zakaz lub ograniczenia zbywania obligacji imiennych, czy obligacje nie będą miały formy dokumentu),

- wartość nominalną i maksymalną liczbę obligacji, strukturę emisji (m.in. podział na serie), cenę emisyjną, tryb emisji, źródło spłaty,

- opis świadczeń gminy jako emitenta wynikających z obligacji, wysokość tych świadczeń lub sposób, w jaki będzie ustalana, termin i sposób spełniania świadczeń, a w przypadku obligacji niemających postaci dokumentu dodatkowo określenie dni, według których ustala się uprawnionych do świadczeń (jeżeli przewidywane jest oprocentowanie obligacji, trzeba wskazać wysokość tego oprocentowania lub sposób, w jaki będzie ustalana oraz datę, od której oprocentowanie będzie naliczane),