Kłopoty z prawem lokalnym

„Czy prawo miejscowe jest groźne? Czy należy bać się tego prawa? Prawa obywatelskie i właścicielskie w świetle urzędowych i sądowych interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Nad tymi kwestiami zastanawiali się uczestnicy debaty, która odbyła się w siedzibie „Rzeczpospolitej".

Prawie każdy plan uchylany

Bogdan Żmijewski, ekspert od przygotowywania inwestycji, właściciel firmy doradczej Lewant, zauważył, że podczas planowania inwestycji zasadniczą kwestią jest planistyczne prawo lokalne obowiązujące inwestorów: – Dlatego potrzebna jest jego trwałość, jasność i czytelność. Tymczasem prawo to jest niejasne. Powoduje konfliktogenne interpretacje przez organa władzy. Wiele planów, jako niezgodnych z prawem, jest uchylanych przez wojewodę w trybie nadzoru zaraz po uchwaleniu, ale także z powodu skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i z art. 94 przez wojewodę w terminie późniejszym. W Warszawie takich przypadków jest dużo. Prawie każdy plan uchwalany przez Radę Miasta jest w jakiejś części uchylany przez wojewodę. Ostatnio w planie Wierzbna na 70 terenów planistycznych uchylono 40, a w planie Spornej na 71 – czterdzieści parę. W wielu planach nie ma wskaźników inwestycyjnych czy linii zabudowy, które stanowią podstawowy standard ustaleń planu – mówił Bogdan Żmijewski.

Dr hab. prof. UG Tomasz Bąkowski, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Gdańskiego, i prof. Marek Szewczyk, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji na Uniwersytecie Adama Mickiewicza w Poznaniu, zgodzili się, że elementarnej stabilności w prawie nie ma również na szczeblu ustawowym. I podkreślili, że w ubiegłych latach w tekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywano ingerencji aż 10 razy, z czego dziewięć stanowiły nowelizacje, a jedna wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

– Obecnie obowiązuje prawie 1300 ustaw dotyczących całej Polski i ponad 300 tys. aktów prawa miejscowego. Moc wiążąca prawa stanowionego w gminach jest taka sama jak moc ustawy. Często narzekamy, że ustawodawca jest nieracjonalny, a ustawy są z sobą wzajemnie sprzeczne, ale to, co się dzieje na szczeblu lokalnym, jest równie zagmatwane – mówił prof. Tomasz Bąkowski. A prof. Szewczyk podkreślił, że prawa dotyczące bezpieczeństwa inwestowania przekładają się na to, za ile i kiedy nabędziemy mieszkanie, na prawa własności i warunki korzystania z prawa własności nieruchomości.

Niejasna wykładnia przepisów

Według ekspertów, jednym z największych problemów jest niska jakość prawna planów zagospodarowania, co powoduje wzrost kosztów spowodowanych przez opóźnienie inwestycji podczas rozstrzygania sporów inwestora z organami administracji. Trzy-, pięcioletni spór to duże koszty kapitałowe. To się przekłada na koszt metra kwadratowego biura, mieszkania, ale także na rozwój gminy, w tym wpływy z podatku za nieruchomości, opłat za użytkowanie wieczyste, wykorzystanie infrastruktury miejskiej, poziom i jakość życia mieszkańców. Banki przed udzieleniem kredytu robią audyty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, analizując, czy istnieje ryzyko uchylenia planów w trakcie inwestycji. Ponadto, jeśli ktoś miał decyzję o warunkach zabudowy, a zaczął obowiązywać miejscowy plan, to decyzja o warunkach zabudowy traci ważność w części niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu. Taka sytuacja potrafi zatrzymać inwestycje na wiele miesięcy. To rodzi skutki odszkodowawcze – podkreślał Bogdan Żmijewski.

Prof. Bąkowski zauważył, że długa, trwająca w stolicy nawet 10 lat, procedura sporządzania planu jest dopiero początkiem gehenny inwestora. Pojawiają się bowiem problemy wykładni przepisów prawa miejscowego, gdy np. mamy do czynienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy plan został uchwalony na początku wieku, a w międzyczasie kilkanaście razy zmieniły się ustawy o planowaniu przestrzennym i inne przepisy. Bywa, że inwestor składa wniosek do Ratusza o pozwolenie na budowę na coś, co plan dopuszcza, a organ administracji publicznej zastanawia się, czy inwestycja może być zrealizowania, bo co prawda plan jej nie neguje, ale został wydany dawno, np. w 2001 r., w innym stanie prawnym niż obecne przepisy, które inaczej definiują pojęcia prawne lub inaczej kształtują standardy w planowaniu przestrzennym – mówił prof. Bąkowski.

Przykładem może być definicja domu jednorodzinnego, który jeszcze kilka lat temu w rozumieniu prawa był domem mieszczącym nie więcej niż cztery lokale mieszkalne i gminy sporządzały plany z budynkami do czterech mieszkań. A po zmianie ustawy dom jednorodzinny mieści dziś do dwóch mieszkań.

Problemy w interpretacji

Takie sytuacje tworzą problemy w interpretacji prawa przez organ, który wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę. A przecież organ nie powinien stosować zasady działania prawa wstecz i powinien rozstrzygać zgodnie z ustaleniami planu.

Jednakże praktyka interpretacji prawa jest różna, nawet w tym samym urzędzie. Prof. Marek Szewczyk zauważył, że w dzisiejszym orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się jeszcze poglądy wypracowane w czasach PRL, że należy orzekać według stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania, co powoduje ogromne problemy dla inwestorów. To jest niezgodne z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego.

Ciekawym przypadkiem spornym z punktu widzenia prawa jest centrum handlowe, które ma powstać w Wilanowie. Sprawa stała się przedmiotem powszechnej dyskusji prawników. Obecnemu inwestorowi odmówiono udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że miejscowy plan nie zakazuje tej inwestycji. Poprzedni inwestor wystąpił o możliwość budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (WOH) dwa razy większego, a ówczesna rada dzielnicy gminy Wilanów, która ten plan uchwaliła, podjęła uchwałę wyrażającą zgodę na taką budowę, zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy.

Było to w czasach, gdy w Wilanowie mieszkało nie 35 tys. ludzi, jak dziś, ale 15 tys. Znamienne jest, że organ, odmawiając wydania pozwolenia na budowę inwestycji jako niezgodnej z planem z 2001 r., uprzednio wydał pozytywną decyzję środowiskową, w której napisał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdziły dwie instytucje odwoławcze. – Udzielił też wytycznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym – mówił Bogdan Żmijewski.