Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Debaty ekonomiczne

Kłopoty z prawem lokalnym

Jednym z największych problemów jest niska jakoœć prawna planów zagospodarowania – mówili uczestnicy dyskusji.
Rzeczpospolita/Robert Gardziński
Prawo lokalne, do którego dostosowujš się inwestorzy, planujšc inwestycję, powinno być trwałe, jasne i czytelne – uważajš eksperci.

„Czy prawo miejscowe jest groŸne? Czy należy bać się tego prawa? Prawa obywatelskie i właœcicielskie w œwietle urzędowych i sšdowych interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Nad tymi kwestiami zastanawiali się uczestnicy debaty, która odbyła się w siedzibie „Rzeczpospolitej".

Prawie każdy plan uchylany

Bogdan Żmijewski, ekspert od przygotowywania inwestycji, właœciciel firmy doradczej Lewant, zauważył, że podczas planowania inwestycji zasadniczš kwestiš jest planistyczne prawo lokalne obowišzujšce inwestorów: – Dlatego potrzebna jest jego trwałoœć, jasnoœć i czytelnoœć. Tymczasem prawo to jest niejasne. Powoduje konfliktogenne interpretacje przez organa władzy. Wiele planów, jako niezgodnych z prawem, jest uchylanych przez wojewodę w trybie nadzoru zaraz po uchwaleniu, ale także z powodu skarg z art. 101 ustawy o samorzšdzie gminnym i z art. 94 przez wojewodę w terminie póŸniejszym. W Warszawie takich przypadków jest dużo. Prawie każdy plan uchwalany przez Radę Miasta jest w jakiejœ częœci uchylany przez wojewodę. Ostatnio w planie Wierzbna na 70 terenów planistycznych uchylono 40, a w planie Spornej na 71 – czterdzieœci parę. W wielu planach nie ma wskaŸników inwestycyjnych czy linii zabudowy, które stanowiš podstawowy standard ustaleń planu – mówił Bogdan Żmijewski.

Dr hab. prof. UG Tomasz Bškowski, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Gdańskiego, i prof. Marek Szewczyk, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji na Uniwersytecie Adama Mickiewicza w Poznaniu, zgodzili się, że elementarnej stabilnoœci w prawie nie ma również na szczeblu ustawowym. I podkreœlili, że w ubiegłych latach w tekœcie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywano ingerencji aż 10 razy, z czego dziewięć stanowiły nowelizacje, a jedna wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

– Obecnie obowišzuje prawie 1300 ustaw dotyczšcych całej Polski i ponad 300 tys. aktów prawa miejscowego. Moc wišżšca prawa stanowionego w gminach jest taka sama jak moc ustawy. Często narzekamy, że ustawodawca jest nieracjonalny, a ustawy sš z sobš wzajemnie sprzeczne, ale to, co się dzieje na szczeblu lokalnym, jest równie zagmatwane – mówił prof. Tomasz Bškowski. A prof. Szewczyk podkreœlił, że prawa dotyczšce bezpieczeństwa inwestowania przekładajš się na to, za ile i kiedy nabędziemy mieszkanie, na prawa własnoœci i warunki korzystania z prawa własnoœci nieruchomoœci.

Niejasna wykładnia przepisów

Według ekspertów, jednym z największych problemów jest niska jakoœć prawna planów zagospodarowania, co powoduje wzrost kosztów spowodowanych przez opóŸnienie inwestycji podczas rozstrzygania sporów inwestora z organami administracji. Trzy-, pięcioletni spór to duże koszty kapitałowe. To się przekłada na koszt metra kwadratowego biura, mieszkania, ale także na rozwój gminy, w tym wpływy z podatku za nieruchomoœci, opłat za użytkowanie wieczyste, wykorzystanie infrastruktury miejskiej, poziom i jakoœć życia mieszkańców. Banki przed udzieleniem kredytu robiš audyty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, analizujšc, czy istnieje ryzyko uchylenia planów w trakcie inwestycji. Ponadto, jeœli ktoœ miał decyzję o warunkach zabudowy, a zaczšł obowišzywać miejscowy plan, to decyzja o warunkach zabudowy traci ważnoœć w częœci niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu. Taka sytuacja potrafi zatrzymać inwestycje na wiele miesięcy. To rodzi skutki odszkodowawcze – podkreœlał Bogdan Żmijewski.

Prof. Bškowski zauważył, że długa, trwajšca w stolicy nawet 10 lat, procedura sporzšdzania planu jest dopiero poczštkiem gehenny inwestora. Pojawiajš się bowiem problemy wykładni przepisów prawa miejscowego, gdy np. mamy do czynienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy plan został uchwalony na poczštku wieku, a w międzyczasie kilkanaœcie razy zmieniły się ustawy o planowaniu przestrzennym i inne przepisy. Bywa, że inwestor składa wniosek do Ratusza o pozwolenie na budowę na coœ, co plan dopuszcza, a organ administracji publicznej zastanawia się, czy inwestycja może być zrealizowania, bo co prawda plan jej nie neguje, ale został wydany dawno, np. w 2001 r., w innym stanie prawnym niż obecne przepisy, które inaczej definiujš pojęcia prawne lub inaczej kształtujš standardy w planowaniu przestrzennym – mówił prof. Bškowski.

Przykładem może być definicja domu jednorodzinnego, który jeszcze kilka lat temu w rozumieniu prawa był domem mieszczšcym nie więcej niż cztery lokale mieszkalne i gminy sporzšdzały plany z budynkami do czterech mieszkań. A po zmianie ustawy dom jednorodzinny mieœci dziœ do dwóch mieszkań.

Problemy w interpretacji

Takie sytuacje tworzš problemy w interpretacji prawa przez organ, który wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę. A przecież organ nie powinien stosować zasady działania prawa wstecz i powinien rozstrzygać zgodnie z ustaleniami planu.

Jednakże praktyka interpretacji prawa jest różna, nawet w tym samym urzędzie. Prof. Marek Szewczyk zauważył, że w dzisiejszym orzecznictwie sšdów administracyjnych pojawiajš się jeszcze poglšdy wypracowane w czasach PRL, że należy orzekać według stanu prawnego obowišzujšcego w dniu orzekania, co powoduje ogromne problemy dla inwestorów. To jest niezgodne z liniš orzeczniczš Trybunału Konstytucyjnego i Sšdu Najwyższego.

Ciekawym przypadkiem spornym z punktu widzenia prawa jest centrum handlowe, które ma powstać w Wilanowie. Sprawa stała się przedmiotem powszechnej dyskusji prawników. Obecnemu inwestorowi odmówiono udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że miejscowy plan nie zakazuje tej inwestycji. Poprzedni inwestor wystšpił o możliwoœć budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (WOH) dwa razy większego, a ówczesna rada dzielnicy gminy Wilanów, która ten plan uchwaliła, podjęła uchwałę wyrażajšcš zgodę na takš budowę, zgodnie z przepisami ówczeœnie obowišzujšcej ustawy.

Było to w czasach, gdy w Wilanowie mieszkało nie 35 tys. ludzi, jak dziœ, ale 15 tys. Znamienne jest, że organ, odmawiajšc wydania pozwolenia na budowę inwestycji jako niezgodnej z planem z 2001 r., uprzednio wydał pozytywnš decyzję œrodowiskowš, w której napisał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdziły dwie instytucje odwoławcze. – Udzielił też wytycznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym – mówił Bogdan Żmijewski.

Eksperci zgodzili się, że zasada orzekania zgodnie ze stanem prawnym w dniu orzekania powstała w PRL, kiedy mało kto słyszał o zasadzie państwa prawnego i tym, co z niej wynika. Tworzenie zasady, że organ orzeka na stan prawny obowišzujšcy w momencie orzekania, tworzy sytuację, w której organy odwoławcze orzekałyby w innym stanie prawnym, gdyby prawo ulegało zmianom w międzyczasie, a to prowadzi do absurdu.

Podobnie, wbrew zasadom państwa prawnego jest stosowanie nowego prawa do zdarzeń, które rozpoczęły się wczeœniej, ale nie zdšżyły się zakończyć. Problem, zdaniem ekspertów, dotyka także prawa wolnoœci zabudowy wynikajšcego z konstytucji i ochrony prawa własnoœci. A to prawo, choć ograniczane jest przez ustawy zwykłe, musi być jednak stosowane zgodnie z zasadš proporcjonalnoœci, również zapisanš w konstytucji.

Wielomilionowe odszkodowania

Zdaniem ekspertów rozstrzygnięcia zgodne ze stanem prawnym w dniu orzekania powodujš, że podobne sprawy często znajdujš finał w Strasburgu, a odszkodowania idš w setki milionów euro. W przypadku galerii w Wilanowie skutki ocenia się na 100–200 mln euro. Według wewnętrznego regulaminu gminy to dzielnica będzie je musiała zapłacić ze swojego funduszu inwestycyjnego.

Bogdan Żmijewski dodał, że jeszcze do niedawna miasto nie miało œwiadomoœci skutków art. 36, który przewiduje odszkodowania za ograniczenie sposobu zagospodarowania planem miejscowym lub decyzjš administracyjnš, jeżeli poprzednio wydany był miejscowy plan albo decyzja o warunkach zabudowy. Zdarza się, że wyrok zasšdzony jest na 5 mln czy 10 mln zł, ale odsetki wynoszš 20 mln zł, bo wyrok zapadł po wielu latach. Eksperci zgodzili się, że Rada Miasta, a szczególnie jej Komisja Ładu Przestrzennego, powinna dokonać analizy wyroków orzeczeń sšdów przez ostatnie kilka lat w powyższym zakresie.

Zauważyli też, że wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnoœciš jednostek samorzšdu terytorialnego, powinien częœciej korzystać ze œrodków nadzorczych, z których najmocniejszym jest stwierdzenie nieważnoœci uchwały rady gminy, gdy jest ona niezgodna z prawem. W przeciwnym razie mogłoby dojœć do sytuacji podobnej jak w Niemczech, gdzie niektóre gminy zbankrutowały z powodu złych planów.

Wojewoda powinien też anulować odmowy wydania pozwoleń na budowę przez miasto st. Warszawa rozpatrywane według stanu prawnego obowišzujšcego w momencie wydania decyzji i powinien kierować się stanem prawnym na dzień sporzšdzania planu.

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL