Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2017 r. (P 9/15) uznał, że art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim stanowi podstawę kompetencyjną ustalania przez ZUS innej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe niż wynikająca z ważnej umowy o pracę, poprzez weryfikację wysokości wynagrodzenia pracownika, jest zgodny z Konstytucją. Zakres uprawnień ZUS znalazł się w obszarze zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego na skutek pytania prawnego przygotowanego przez Sąd Okręgowy w Częstochowie.

Podstawą podejrzenia

W przybliżeniu dotyczy to sytuacji, w której pracownik i pracodawca ustalają w umowie o pracę wynagrodzenie przewyższające stawkę minimalną. Od stawki wskazanej w umowie pracodawca odprowadza składki na ubezpieczenia społeczne. ZUS nie weryfikuje zasadności ich wymiaru w chwili pobierania składek, ale dopiero wtedy, gdy ubezpieczony zwraca się po świadczenie chorobowe. W konsekwencji Zakład może ustalić wysokość świadczenia nie od wynagrodzenia wskazanego w umowie o pracę, lecz w oparciu o inną (niższą) stawkę.

Uzasadnieniem dla takich działań ZUS jest publicznoprawny charakter ubezpieczenia społecznego. Tym niemniej weryfikacja podstawy wymiaru składki powinna mieć miejsce w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia otrzymywanego przez ubezpieczonego wzbudza wątpliwości na poziomie wysokości wynagrodzenia względem jakości, ilości i rodzaju wykonywanej pracy. Analiza orzecznictwa wskazuje, że w praktyce znane są przypadki zawierania umów o pracę tylko dla uzyskania ochrony ubezpieczeniowej lub też ustalania w umowach o pracę wynagrodzeń na poziomie znacznie wyższym niż realne wynagrodzenie adekwatne do wykonywanej pracy.

Reasumując, Zakład może ustalić wysokość świadczenia z ubezpieczenia chorobowego biorąc pod uwagę inną stawkę niż wynagrodzenie ubezpieczonego. Takie uprawnienie ZUS ma eliminować wypłatę nienależnych świadczeń. Uzasadnieniem do tego jest ochrona publicznoprawnych środków będących w dyspozycji ZUS.

Kryteria oceny

Samo w sobie prawo weryfikowania zasadności wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe, ujmowane jako swego rodzaju narzędzie do zwalczania patologii polegającej na próbach uzyskania nienależnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub uzyskania świadczeń w nienależnej wysokości, jest zrozumiałe. Pomijając sytuacje patologiczne, trzeba jednak dostrzec ryzyko związane ze stosowaniem tego rozwiązania wobec pozostałych ubezpieczonych uprawnionych do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego. Nie ma przecież żadnych gwarancji, że uprawnienie ZUS nie będzie praktyką powszechnie stosowaną. W konsekwencji każdy ubezpieczony osiągający wynagrodzenie na poziomie wyższym niż minimalne jest potencjalnie zagrożony weryfikacją zakończoną indywidualnym ustaleniem podstawy wymiaru świadczenia na ubezpieczenie chorobowe.

Dodatkowym ryzkiem jest to, że Zakład, w poszukiwaniu oszczędności, może być zainteresowany wypłatą świadczeń w niższej wysokości.

Ponadto trzeba zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził żadnych obiektywnych kryteriów, w oparciu o które można stwierdzić, że ubezpieczony rości sobie prawo do świadczenia w nienależnej wysokości. Przy braku takich kryteriów, swoboda weryfikacji może skutkować decyzjami subiektywnymi, krzywdzącymi ubezpieczonych.

Autopromocja
PRENUMERATA 2022

Znacznie więcej o biznesie, finansach oraz prawie

Zaprenumeruj

Wprawdzie w wyroku podkreślono, że możliwość weryfikowania wysokości wymiaru świadczenia ma charakter „w swej istocie nadzwyczajny", a z kolei kontrola sądowa, której podlegają decyzje Zakładu, nie pozwala twierdzić, że „działania Zakładu są arbitralne i nacechowane dowolnością, tudzież pozostają poza kontrolą". Mimo takich zapewnień, nie da się wykluczyć, że nadzwyczajne uprawnienie może przerodzić się w powszechną praktykę.

Sprawy nieoczywiste...

Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której pracownik po otrzymaniu podwyżki nabędzie prawo do świadczenia z powodu choroby. Innym przykładem może być kobieta, która po zmianie warunków wynagrodzenia na wyższe, wystąpi do Zakładu po świadczenia chorobowe lub macierzyńskie. Przez brak istnienia obiektywnych kryteriów weryfikacji, takie sytuacje mogą zachęcać do ustalenia podstawy wymiaru zasiłku na niższym poziomie, mimo że przyczyną zmiany warunków nie była chęć uzyskania wyższego świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

...i kontrola sądowa

Wprawdzie decyzje ZUS podlegają zaskarżeniu do sądu pracy, jednak przysługująca ubezpieczonym kontrola sądowa niekoniecznie jest skuteczną gwarancją ochrony przed poczynaniami Zakładu. Zwłaszcza, że adresatem decyzji (inicjatorem kontroli) jest ubezpieczony niezdolny do pracy z powodu choroby lub macierzyństwa.

Konfrontując swobodę wydawania decyzji przez Zakład z długotrwałym procesem jej zmiany przez sąd, wydaje się, że uprawnienie kontrolne ubezpieczonego nie jest adekwatne do narzędzi, którymi dysponuje ZUS. Co więcej, jedynym ryzykiem Zakładu w związku z wydaniem błędnej decyzji jest możliwość zmiany ustalonej przez organ podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. Z kolei ubezpieczony do czasu zmiany decyzji będzie zmuszony dysponować mniejszym budżetem. ?

—Błażej Mądrzycki

Zdaniem autora

dr Błażej Mądrzycki, prawnik, specjalista z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych

Ogólnie możliwość weryfikowania podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe jest zrozumiała. Niemniej jednak należy oczekiwać od ZUS rozsądku podczas weryfikacji. Z kolei suweren powinien czujnie obserwować korzystanie przez Zakład z tego uprawnienia. Zbyt śmiałe jego stosowanie pociąga za sobą ryzyko częstych postępowań sądowych inicjowanych dla zmiany wadliwych decyzji ZUS.

Taki stan jest konieczny co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze wiąże się to z bezpieczeństwem obywateli. Po drugie, doprowadzenie do sytuacji, w której sądy będą zasypane pozwami o zmianę dyletanckich decyzji generowałoby dodatkowe koszty związane z postępowaniami sądowymi, które pośrednio ponoszą wszyscy obywatele.