Przetargi - zielone zamówienia publiczne

W toczących się dyskusjach na temat kolejnych nowelizacji Prawa zamówień publicznych często koncentrujemy się na bardzo konkretnych, wybiórczych rozwiązaniach/postulatach, na przykład walki z prymatem ceny, klauzulach waloryzacyjnych (w szczególności w odniesieniu do kontraktów budowlanych), równowagi stron stosunku umownego, środkach ochrony prawnej itd. W dyskusjach tych, zagadnienia dotyczące upowszechniania w zamówieniach publicznych rozwiązań prośrodowiskowych czy proinnowacyjnych często schodzą (niestety) na drugi plan. Tymczasem zarówno oczekiwania prawodawcy unijnego jak i sytuacja w otaczającym nas świecie (tj. postępujące zmiany klimatyczne, konieczność wdrożenia zmian wynikających z IV Rewolucji Przemysłowej, dobrodziejstwa płynące z wdrożenia Sieci Mobilnej 5 Generacji, budowa tzw. ,,Smart Cities'', jak również niezwykle dynamiczne zmiany geopolityczne) wyraźnie pokazują, że to właśnie te tematy powinny coraz bardziej skupiać uwagę uczestników polskiego rynku, zwłaszcza w przeddzień wejścia w życie całkowicie nowej ustawy regulującej proces udzielania zamówień publicznych. Tym bardziej, że jak pokazują liczne zagraniczne przykłady, bycie prośrodowiskowym lub proinnowacyjnym jest również opłacalne.

Czytaj także:

Jacek Sadowy: Nowa ustawa nie ułatwi dostępu do zamówień publicznych

Geneza zamówień prośrodowiskowych i proinnowacyjnych

Według różnych danych Komisji Europejskiej wydatki publiczne na roboty budowlane, towary i usługi (czyli mówiąc najkrócej i w pewnym uproszczeniu: zamówienia publiczne) stanowią nawet 19 proc. PKB Unii Europejskiej, co daje astronomiczną wręcz kwotę 2,3 biliona euro rocznie.

Porównując tę liczbę do planowanego budżetu Polski na 2020 r. (435,3 miliardy złotych), można dla zobrazowania tej kwoty stwierdzić, że gdyby cały polski budżet realizowany był w ramach zamówień publicznych, to i tak stanowiłby on zaledwie 4,4 proc. wskazanej powyżej kwoty. Skala zamówień publicznych realizowanych w ramach Unii Europejskiej jest zatem olbrzymia i co do tego nie powinno być żadnych wątpliwości. W rozwiniętych gospodarczo krajach świata skala wykorzystywania zamówień publicznych postrzegana jest jako potencjał dla wprowadzania pożądanych efektów prośrodowiskowych, prospołecznych oraz proinnowacyjnych.

Również Komisja Europejska, której działanie poprzedzone było serią wyroków TSUE (m.in. wyrok z 20 września 1988 roku w sprawie 31/87, wyrok z 17 września 2002 roku w sprawie C-513/99, wyrok z 4 grudnia 2003 roku w sprawie C-448/01, wyrok z 10 maja 2012 roku w sprawie C-368/10, wyrok z 15 września 2016 r. w sprawie T-481/14), już od wielu lat wskazuje na konieczność uwzględniania (promowania) w wydatkach publicznych realizowanych w Unii Europejskiej wspomnianych wyżej wartości. Można by powiedzieć, że wskazana powyżej skala tych wydatków wręcz wymusza, aby znajdujące zastosowanie regulacje prawne były czymś więcej niż tylko „prostą" procedurą zakupową.

Odpowiedzią na owo zapotrzebowanie jest koncepcja tak zwanych zrównoważonych zamówień publicznych, nazywanych również zamówieniami strategicznymi. Pomimo braku jednolitej, formalnej definicji tego pojęcia przyjmuje się powszechnie, że obejmuje ono szeroko pojęty sposób organizacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, który uwzględnia aspekty środowiskowe, społeczne czy innowacyjne, przy jednoczesnym zapewnieniu celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych.

Tym samym pod pojęciem zrównoważonych zamówień publicznych występują zarówno zamówienia prośrodowiskowe, prospołeczne, jak i te promujące szeroko pojęte innowacje w gospodarce.

Zielone zamówienia publiczne

Pierwszym omawianym elementem zrównoważonych zamówień publicznych są rozwiązania promujące nabywanie takich świadczeń, których oddziaływanie na środowisko w trakcie ich cyklu życia jest ograniczone w porównaniu do bardziej tradycyjnych rozwiązań. Stąd wzięła się nazwa dla określania tego typu wydatków – zielone zamówienia publiczne (ang. green public procurement).

Zielone zamówienia publiczne wpisują się w polityki Unii Europejskiej i stanowią środek zmierzający do rozwiązywania problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności w zakresie zwalczania, głośnego w ostatnim czasie, problemu zmian klimatycznych.

Jako że każde państwo członkowskie Unii Europejskiej powinno przyczyniać się do wypełniania celów i polityk Unii Europejskiej, rozpowszechnianie zielonych zamówień publicznych (ale także innych wchodzących w zakres zamówień o zrównoważonym charakterze) powinno być bardziej postrzegane w kategorii obowiązku aniżeli możliwości.

Niezależnie też od samej powinności prawnej w zakresie wspierania przez państwa członkowskie polityk Unii Europejskiej (wynikającej w szczególności z Traktatu o Unii Europejskiej), zielone zamówienia publiczne są zwyczajnie opłacalne. Jak wskazują bowiem dane Komisji Europejskiej, przyczyniają się one do wymiernych oszczędności na przykład w zakresie zużycia energii elektrycznej.

Zamówienia promujące innowacyjność

Zielone zamówienia publiczne mogą być istotnym czynnikiem napędzającym szeroko pojęte innowacje w gospodarce, co może stanowić kolejną wymierną korzyść z ich rozpowszechniania. Można stwierdzić, że prośrodowiskowe zamówienia pociągają za sobą rozwój zamówień o proinnowacyjnym charakterze. W tym sensie, skądinąd słuszną koncepcją pozostaje ta obciążająca podmioty publiczne (wydatkujące środki o tym samym charakterze) obowiązkiem wyznaczania kierunków rozwoju dla przedsięwzięć innowacyjnych, w tym produktów, procesów czy sposobu organizacji.

Także tego typu zamówienia wpisują się w polityki Unii Europejskiej w zakresie zamówień publicznych. Nie bez powodu mówi o tym preambuła do zamówieniowej Dyrektywy Klasycznej (2014/24/UE), w myśl której organy publiczne powinny optymalnie pod względem strategicznym wykorzystać zamówienia publiczne w celu wspierania innowacji. W ocenie unijnego prawodawcy zakup innowacyjnych produktów, robót budowlanych i usług odgrywa kluczową rolę w poprawie skuteczności i jakości usług publicznych, przyczyniając się przy tym do rozwiązywania poważnych problemów społecznych. Prawodawca unijny zdecydował się ponadto w 2014 roku na wprowadzenie szczególnego trybu, tak zwanego partnerstwa innowacyjnego, które służyć miało właśnie rozwojowi zamówień innowacyjnych.

Gdzie jesteśmy dzisiaj?

Na potrzebę rozpowszechniania w Polsce zrównoważonych zamówień publicznych (w tym zarówno zielonych jak i proinnowacyjnych) zwraca uwagę od wielu lat Urząd Zamówień Publicznych. W Krajowym Planie Działania w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2017-2020 określono docelowy poziom udziału zielonych zamówień publicznych w całkowitej liczbie zamówień udzielonych przez polskich zamawiających w 2020 roku na poziomie 25 proc.

Tymczasem, według danych na 2018 r., w Polsce udzielono zamówień publicznych uwzględniających (jakiekolwiek, nawet najmniejsze) aspekty środowiskowe lub innowacyjne o łącznej wartości netto prawie 10 miliardów złotych. Powyższe, przy szacowanej wartości całego rynku zamówień publicznych (ok. 200 miliardów w 2018 r.), daje wartościowy udział zielonych/proinnowacyjnych zamówień na poziomie ok. 5 proc. Pod względem liczby udzielonych zamówień wskazane zamówienia środowiskowe i innowacyjne mieszczą się natomiast w 1 proc.

Porównując przywołane powyżej dane z rokiem poprzednim (2017) należy uznać, że 2018 rok charakteryzował się istotnym wzrostem tej wartości (o ponad 6,5 miliarda), niemniej cały czas zaledwie co dwudzieste postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w Polsce wdraża jakikolwiek mechanizm promujący rozwiązania prośrodowiskowe czy innowacje (mówimy w tym przypadku o jakimkolwiek zapisie szeroko pojętej dokumentacji).

Nowa ustawa PZP motorem zmian?

Trudno byłoby oczekiwać, że istotną zmianę w upowszechnianiu zielonych czy innowacyjnych zamówień w Polsce przyniesie z dnia na dzień nowa ustawa Prawo zamówień publicznych, która wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2021 roku.

Można jednak wiązać z nią pewne nadzieje na zmianę istniejącego stanu rzeczy, zwłaszcza że w toku prac legislacyjnych duży nacisk kładziono na upowszechnienie przez zamawiających, w tym jednostki samorządu terytorialnego, rozwiązań prośrodowiskowych oraz proinnowacyjnych.

Zapisane w nowej ustawie rozwiązania prawne mają znaleźć zastosowanie nie tylko do samej procedury wyboru wykonawcy przyszłego zamówienia publicznego, ale też do etapu realizacji umowy z podmiotem publicznym.

Mówiąc o rozwiązaniach wdrożonych na etapie samej procedury udzielania zamówień warto, niejako przed nawias, wyciągnąć nowowprowadzoną zasadę efektywności (art. 17 ust. 1 pkt 2 nowej ustawy Prawo zamówień publicznych). Znaczenie zasad udzielania zamówień publicznych jest w praktyce często dość marginalizowane, czego nie należy oceniać pozytywnie. W rzeczywistości to właśnie owe zasady udzielania zamówień publicznych przynoszą odpowiedzi na pytania (tak zamawiających jak i wykonawców), co do których trudno szukać jednoznacznej wytycznej w szczegółowych przepisach prawnych. W kontekście powyższego tym większe znaczenie należy przypisać nowowprowadzonej do katalogu nowej polskiej ustawy PZP zasady efektywności ekonomicznej. Zasada ta powinna stanowić podstawę aksjologiczną dla nowej regulacji, wpływając na kierunki wykładni systemowej oraz celowościowej w praktyce stosowania norm w obszarze zamówień publicznych. Nie bez powodu jest ona wzmiankowana właśnie w kontekście zamówień prośrodowiskowych i proinnowacyjnych. Mówiąc bowiem w największym skrócie, owa zasada będzie wyznaczała zamawiającym cel, dla którego mają udzielać zamówień publicznych. Tym celem jest oczywiście uzyskiwanie najlepszych efektów z poniesionych nakładów, jednak nowością przewidzianą przez nową ustawę jest bezpośrednie odniesienie się do uzyskania najlepszych efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, o ile którykolwiek z tych efektów jest możliwy do uzyskania w danym zamówieniu.

Mówiąc o innych konstrukcjach prawnych przewidzianych nową ustawą Prawo zamówień publicznych promujących zamówienia prośrodowiskowe czy proinnowacyjne, warto też przynajmniej wspomnieć o polityce zakupowej państwa (art. 21 nowej ustawy), która stanie się przedmiotem regulacji i jako taka będzie miała na celu ukierunkowanie zakupów także na zrównoważone zamówienia publiczne.

Z kolei obligatoryjna dla zamówień powyżej progów unijnych analiza potrzeb zamawiającego będzie wprost nakazywała gospodarzom przyszłych postępowań uwzględnienie aspektów środowiskowych czy innowacyjnych (art. 83 ust. 3 pkt 4 nowej ustawy).

Szczególne znaczenie z punktu widzenia realizacji zasady efektywności posiadają ponadto zabiegi ustawodawcy dotyczące trybów udzielenia zamówień publicznych. W zamówieniach powyżej progów unijnych ustawodawca w art. 129 nowej ustawy zdecydował się na rezygnację z prymatu trybów przetargowych. Warto zaznaczyć, iż na zasadność takiego działania zwracał uwagę prawodawca unijny już w motywie 42 preambuły do zamówieniowej Dyrektywy Klasycznej (2014/24/UE). W punkcie tym podkreślano, iż bardzo istotne jest, by instytucje zamawiające miały większą elastyczność jeśli chodzi o wybór procedury udzielania zamówień zakładającej możliwość negocjacji.

Poniżej progów unijnych ustawodawca krajowy wprowadził zaś zupełnie nowe rozwiązanie polegające na konstrukcji trybu podstawowego, o którym mowa w art. 275 nowej ustawy. W dwóch spośród trzech wariantów trybu podstawowego zamawiający będzie miał możliwość wykorzystania negocjacji w celu optymalnego sformułowania swoich oczekiwań względem przedmiotu zamówienia, a następnie realizacji umowy.

Te i inne rozwiązania mają zatem na celu już na stałe wpisać omawiane wartości w krajobraz udzielania zamówień publicznych.

Perspektywa lokalnej gminy w Polsce

Z uwagi na to, że zarówno zamówienia publiczne promujące innowacyjność, jak i zielone zamówienia, za chwilę mogą stać się koniecznością, retorycznym pozostaje pytanie, czy jest sens już dziś wdrażać te rozwiązania.