Konkurencja: świadczenie usług publicznych na rynku z sektora gazowego

Dopuszczalne jest w UE wymuszanie przez państwa członkowskie sprzedaży gazu ziemnego niektórym grupom klientów po cenach regulowanych. Ważniejsze jest więc w gruncie rzeczy bezpieczeństwo dostaw i spójność terytorialna, polegająca na wyrównywaniu szans rozwojowych regionów niż niezakłócona konkurencja na rynku tego paliwa. Dezorganizatorem i przeszkodą dla całkowitej wolności gospodarczej jest bowiem zawsze i z samej swej natury interwencja państwa, polegająca na regulacji cen, chociażby tylko na części rynku – orzekł luksemburski Trybunał Sprawiedliwości.

Troska o unijne cele

Francuskie stowarzyszenie detalicznych dostawców energii (ANODE) wniosło do rady państwa skargę o stwierdzenie nieważności dekretu wprowadzającego w życie kodeks energetyczny tego kraju. Detaliści zrobili to w trosce o zgodność, a raczej niezgodność – ich zdaniem – przepisów kodeksu z dyrektywą 2009/73 dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego. Uznali, że regulowane taryfy sprzedaży gazu ziemnego zakłócają podstawową w Unii wartość, mianowicie konkurencję.

Niepokój rady stanu wzbudziła interwencja państwa, która prowadzi do ustalania poziomu cen dostaw gazu ziemnego do końcowego odbiorcy niezależnie od swobodnej gry rynkowej. Tym samym – w przekonaniu rady – ingerencja taka stanowi przeszkodę w realizacji prawdziwie wolnego rynku. Czyli narusza dyrektywę 2009/73. Nie mogli się jednak francuscy sędziowie nie odnieść do przepisu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) pozwalającego państwom członkowskim na dążenie, przez regulowanie cen, do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej. I chociaż rada stanu, a za nią TS pominęli milczeniem fakt, że dostawy gazu we Francji pochodzą wyłącznie z rynków zewnętrznych, więc ceny tego paliwa z natury rzeczy nie są wynikiem wyłącznie czystej gry ekonomicznej, pytanie skierowane do unijnego trybunału obejmowało również problem sposobu rekompensaty przez państwo kosztów, jakie ponoszą przedsiębiorcy dostarczający gaz po regulowanych cenach.

Zakłócenie z natury rzeczy

Trybunał orzekł, że taryfikowanie cen gazu, nawet jeśli jak we Francji i wielu innych państwach UE nie stoi na przeszkodzie oferowaniu konkurencyjnych dostaw po cenach niższych niż regulowane, przez wszystkich innych dostawców obecnych na rynku, jest samo przez się przeszkodą dla konkurencyjnego rynku gazu. Sędziowie przyznali, że dzieje się tak - ich zdaniem - mimo, że z żadnego przepisu dyrektywy nie wynika, iż cena gazu ziemnego powinna być kształtowana wyłącznie w wyniku podaży i popytu. Niemniej europejscy sędziowie uważają, że nic nie może podważyć twierdzenia, iż interwencja państwa zawsze wpływa na konkurencyjność gospodarki. Samo zaś istnienie dwóch segmentów rynku (cen regulowanych i wynikających z wolnej gry) jest niezgodne z postulatem stworzenia otwartego rynku wewnętrznego gazu ziemnego, wynikającego z ideologicznych podstaw utworzenia Wspólnoty.

Okazało się jednak, że nie sposób nie zauważać przepisu dyrektywy mówiącego, że państwa członkowskie mają prawo - w ogólnym interesie gospodarczym - nałożyć na przedsiębiorców działających w sektorze gazu obowiązki użyteczności publicznej. A mogą one odnosić się do bezpieczeństwa, także dostaw, ich regularności, jakości surowców energetycznych i ceny. Dlatego TS przyjął (w ślad za dyrektywą), że zło konieczne, polegające na interwencji państwa, jest dopuszczalne pod trzema warunkami.

Po pierwsze, jeżeli jest to konieczne ze względu na ogólny interes gospodarczy. Po drugie, gdy ingerencja administracyjna jest zgodna z zasadą proporcjonalności. Po trzecie musi ona przewidywać jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i weryfikowalne zobowiązania z zakresu usług publicznych.

Interwencja na rynku gazu powinna także zapewniać firmom gazowniczym z całej Unii równy dostęp do odbiorców.

Ogólny interes gospodarczy

Dyrektywa nie podaje definicji ogólnego interesu gospodarczego. Europejscy sędziowie uznali jednak pośrednio, przez ciąg odniesień, że jest to pojęcie ukute w normach traktatowych. I tak należy je rozumieć. TFUE mówi bowiem, że przedsiębiorcy zobowiązani do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub świadczący usługi będące przedmiotem monopolu skarbowego podlegają normom traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji. W granicach jednak, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych powierzonych im zadań. Rozumienie tego przepisu ma wzmacniać protokół spawie usług świadczonych w interesie ogólnym, który jest załącznikiem do traktatu z Lizbony, podobnie jak Karta praw podstawowych Unii Europejskiej.

Wniosek, jaki wyciągnęli z tego sędziowie TS jest taki, że TFUE zmierza do pogodzenia interesów, jaki mają państwa członkowskie w posługiwaniu się przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i innymi działającymi w newralgicznych dla gospodarki sektorach jako narzędziami polityki ekonomicznej lub społecznej z interesem, jaki ma Unia w zbudowaniu i zachowaniu wspólnego rynku. Stąd – niekiedy wolno państwom członkowskim uwzględniać cele odpowiadające ich polityce krajowej. Tym bardziej, że ten polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw został wyraźnie przewidziany zarówno w traktatach, jak i w dyrektywie 2009/73, i określony jako jeden z podstawowych w dziedzinie produkcji i sprzedaży energii.

Spójność terytorialna natomiast nie została wymieniona w dyrektywie jako priorytetowy cel gospodarczy. Niemniej TS uznał, że zobowiązania, które państwa członkowskie swobodnie określają jako leżące w ogólnym interesie gospodarczym, i które realizują przez nałożenie na przedsiębiorców zobowiązań z zakresu usług publicznych, muszą być nakierowane na co najmniej jeden cel. Dlatego państwom narodowym wolno postawić także na spójność terytorialną w dziedzinie dostaw gazu ziemnego.

Skutkiem tego tolerowane są długoterminowe umowy indeksujące ceny tego surowca energetycznego względem produktów naftowych. Zapewniają one wszak większe bezpieczeństwo dostaw w stosunku do umów alternatywnych dostawców, narażonych na niestabilność cen gazu na rynkach hurtowych.

Trybunał podkreślił jednak, że interwencja, która jest wyborem państwa członkowskiego, nie powinna wykraczać poza to, co konieczne i niezbędne do zrealizowania wartości, której służy. Ważne jest przy tym stosowanie zasady proporcjonalności. Także w stosunku do beneficjentów dostaw po cenach regulowanych (we Francji od początku 2016 r. są to gospodarstwa domowe oraz mali i średni przedsiębiorcy).

Ceny regulowane zaś mogą być oparte na uwzględnieniu kosztów, jakie ponoszą przedsiębiorcy wybrani do świadczenia usług użyteczności publicznej – orzekł TS.

Wyrok z 7 września 2016 r. w sprawie C-121/15, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) przeciwko Premier Ministre, Ministre de l'Économie, de l'Industrie et du Numérique, Commission de régulation de l'énergie, ENGIE, dawniej GDF Suez

Komentarz

Elżbieta Modzelewska-Wąchal, radca prawny prowadzący Kancelarię Centrum Prawa Konkurencji

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ANODE został wydany na tle przepisów regulujących rynek gazu we Francji. Będzie jednak stanowił kolejną bezwzględną wskazówkę dla prawodawców i regulatorów i sądów we wszystkich państwach Unii. Jego zaletą jest to, że TS kolejny raz potwierdził, że do prerogatyw państw członkowskich należy określanie wymagań dotyczących usług publicznych, z uwzględnieniem uwarunkowań krajowych, choć oczywiście warunkiem jest przestrzeganie prawa Unii. Trybunał dopuścił interwencję państwa nawet wówczas, gdy działanie takie stanowi ze swej natury przeszkodę dla realizacji rynku konkurencyjnego. Oznacza to więc mimo wszystko danie prymatu innym celom niż ściśle rynkowe, takim jak zapewnienie bezpieczeństwa dostaw i spójności terytorialnej, a także celom społecznym.

Poza tym wyrok jako kolejny przybliża metodykę oceny, która ostatecznie, przeprowadzana jest na etapie koncepcyjnym przez państwa członkowskie, które zamierzają zastosować określone środki interwencji na rynku gazu. Podobnie zresztą jak i na innych rynkach. Ważne jest przy tym, by państwo działało w zakresie, w jakim jest to uzasadnione prawem i nie wykraczało poza granice konieczności interwencjonizmu.