Nieruchomości: kiedy zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga zgłoszenia

Choć zmiana przez przedsiębiorcę profilu działalności może wiązać się ze zmianą funkcji lokalu, w którym prowadzi on działalność, to nie ma podstaw do utożsamiania „zmiany przeznaczenia lokalu” z „pozwoleniem na zmianę sposobu jego użytkowania”. Nie każda zmiana sposobu użytkowania lokalu przez przedsiębiorcę będzie powodowała zmianę jego funkcji w rozumieniu prawa budowlanego.

Zmiana użytkowania lokalu przez przedsiębiorcę może jednak wymagać zgłoszenia właściwemu organowi, a przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Bez wyczerpującej definicji

Przepisy prawa budowlanego nie ułatwiają życia przedsiębiorcy, nie podają bowiem wyczerpującej definicji „zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego”.

W art. 71 wskazują jedynie, że „jest nią w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym (lub jego części) działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska lub wielkość lub układ obciążeń”.

Pomocne wydaje się w tym celu orzecznictwo >patrz ramka.

Interes osób trzecich

W każdym jednak przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu przez przedsiębiorcę ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Należy również pamiętać, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno zostać dokonane przed przeprowadzeniem zmian w obiekcie. Dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje bowiem skutków prawnych.

Wątpliwości wzbudzać może niedoprecyzowanie przez ustawodawcę, na czym mogą polegać zmiany warunków (tj. bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń).

I znów z pomocą przychodzi orzecznictwo, zgodnie z którym „przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona, lub porównanie tych ustaleń z zintensyfikowniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń” (wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2008, VII SA/Wa 670/08).

Przyjmuje się, że „skutek w postaci zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego wyraża się w tym, że dla danego celu, w jakim użytkowany jest obiekt lub jego część, przepisy prawa wymagają spełnienia określonych norm i standardów przeciwpożarowych. Zmiana tych warunków oznacza zatem, że należy spełnić odpowiednie standardy, właściwe dla jakiegoś rodzaju użytkowania obiektu” (wyrok WSA Lublin z 27 listopada 2008, II SA/Lu 520/08).

Należy również zwrócić uwagę, że „zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (…) może nie wymagać potrzeby wykonywania związanych z tą zmianą robót budowlanych (np. przebudowy)” (wyrok WSA w Rzeszowie z  26 listopada 2008, II SA/Rz 457/08).

Zgłoszenie do starosty

Jak zaznaczono, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którym  zgodnie z art. 82 ust. 2 prawa budowlanego jest starosta.

Przepisy art. 72 ust. 2 – 7 określają procedurę, jaka będzie stosowana przy zmianie sposobu użytkowania. W zgłoszeniu należy określić zarówno dotychczasowy, jak i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wymienione art. 72 ust. 2 prawa budowlanego, tj. m.in.

• opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego,

• jego zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę,

• oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

• zaświadczenie właściwego organu wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

• ekspertyzę techniczną  oraz

• w zależności od potrzeb: pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane przez odrębne przepisy.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu może nastąpić, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ nie wyrazi sprzeciwu, tzw. konstrukcja milczącej zgody organu.

Ustawodawca ograniczył ważność tej zgody w ten sposób, że zmiana może być dokonana nie później niż przed upływem dwóch lat od dnia zgłoszenia.

Jakie podstawy sprzeciwu

W art. 71 ust. 5 prawa budowlanego zawarte zostały przesłanki wniesienia sprzeciwu przez organ. Choć wymienione w nim: wymóg wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub naruszenie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu nie budzą wątpliwości, to okoliczności wymienione w pkt 3 podlegają swobodnej ocenie organu.

W tych wypadkach organ może m.in. żądać przedłożenia ekspertyz oceniających, czy planowana zmiana sposobu użytkowania wywoła ww. określone skutki.

Odrębnie uregulowana została sytuacja, w której zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga od przedsiębiorcy wykonania robót budowlanych. Jeżeli bowiem zmiana sposobu użytkowania wiąże się z dokonaniem zmian w obiekcie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, organ obowiązany jest wydać sprzeciw.

Tryb przewidziany w omawianym przepisie nie jest stosowany, a rozstrzygnięcie sprawy co do istoty następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę – w trybie przewidzianym dla wydania tego pozwolenia. Natomiast w przypadku robót budowlanych, których wykonywanie jest objęte obowiązkiem zgłoszenia, do zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy art. 30 ust. 2 – 4 prawa budowlanego.

Co na to orzecznictwo

„Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym (lub jego części) działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lutego 2010, II SA/Go 640/09).

Zawarte w omawianym przepisie określenie „w szczególności” oznacza, że „wymienione rodzaje przeróbek lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Z drugiej strony należy pamiętać, że jedynie zmiany, o jakich mowa w ww. przepisie lub podobne w skutkach, powodują konieczność sporządzenia stosownego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej” (wyrok WSA w Białymstoku z 31 marca 2007, II SA/Bk 196/07).

Przez zmianę wymagającą pozwolenia właściwego organu uznaje się podjęcie nowego rodzaju produkcji, nawet jeśli nastąpiło w tej samej a tylko zmodyfikowanej (dostosowanej) instalacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia  2008,  II OSK 1718/07), lub zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w ww. przepisie (wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2009, VIII SA/Wa 440/09).

Ponadto zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego może być zwiększenie produkcji z 0,1 tony na dobę do 5 ton na tydzień, ponieważ może to zmieniać warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska