Dotacje UE: Jak nie stracić unijnych pieniędzy

Coraz częściej na etapie końcowego wniosku o płatność podmioty finansujące weryfikują stopień realizacji projektu i z powołaniem się na regułę proporcjonalności zmniejszają przedsiębiorcy wysokość przyznanego dofinansowania. Jest to trudne dla beneficjenta, który pomimo dochowania należytej staranności w realizacji projektu nie osiągnął zakładanych wyników nie ze swojej winy.

Przedsiębiorcy, którzy stają w obliczu decyzji zmniejszającej wysokość przyznanego dofinansowania,  muszą wybrać: albo podporządkować się niekorzystnej dla siebie decyzji podmiotu przyznającego dofinansowanie, albo wykazać, że zachodzi jedna z przesłanek uchylających zastosowanie reguły proporcjonalności.

Beneficjenci umów o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego „Kapitał ludzki" (POKL) muszą liczyć się z konsekwencjami braku realizacji zobowiązań przyjętych na siebie we wniosku o dofinansowanie, jak również w samej umowie zawartej z instytucją udzielającą dofinansowania.

Ze względu na specyfikę projektów  w ramach POKL ustalenie, kiedy dochodzi do nienależytego wykonania umowy o dofinansowanie, może nastręczać wiele trudności.

Dotyczy to szczególnie projektów, w których obowiązują tzw. kryteria strategiczne.

Kiedy premia

Kryteria strategiczne – są to kryteria przewidziane w niektórych poddziałaniach POKL dotyczące preferowania pewnych typów projektów, a których spełnienie nie jest obowiązkowe do zakwalifikowania projektu do realizacji. Spełnienie kryteriów strategicznych skutkuje przyznaniem dodatkowej premii punktowej.

Przykłady kryteriów strategicznych to:

- zrealizowanie projektu na obszarze co najmniej trzech województw;

- skierowanie projektu co najmniej w 85 proc. do osób zamieszkałych na terenie powiatów, w których wskaźnik bezrobocia jest wyższy od wskaźnika bezrobocia dla całego województwa;

- skierowanie projektu w co najmniej 50  proc. do pracowników przedsiębiorstw z wykształceniem co najwyżej średnim lub do pracowników powyżej 45 roku życia.

Reguła proporcjonalności stanowi swoisty mechanizm służący zmniejszaniu dofinansowania przyznanego beneficjentowi projektu w związku z niezrealizowaniem określonych założeń projektu.  Przypomnijmy jeszcze o wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programu operacyjnego „Kapitał ludzki" (dalej: „Wytyczne"). Jest to dokument wydawany przez ministra rozwoju regionalnego, który reguluje, jakie wydatki ponoszone przez beneficjentów spełniają warunki umożliwiające ich całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację POKL.

„Wytyczne" poprzez ich włączenie do umowy stają się częścią umowy o dofinansowanie i  doprecyzowują kodeksowe regulacje odpowiedzialności za nieprawidłowe wykonanie umowy.

Zastosowanie reguły proporcjonalności w razie niespełnienia kryterium strategicznego projektu lub nieosiągnięcia celu projektu polega na zmniejszeniu dofinansowania w zależności od stopnia niezrealizowania kryterium strategicznego.

Czyja wina

Rodzi się  pytanie, w jaki sposób powinien postępować beneficjent, żeby uniknąć zastosowania reguły proporcjonalności we własnym projekcie? Może przecież zdarzyć się tak, że niespełnienie kryteriów strategicznych nastąpi z przyczyn niezależnych od beneficjenta, np. w rezultacie braku zainteresowania projektem po stronie beneficjentów końcowych projektu.

W takiej sytuacji należy pamiętać, że zastosowanie reguły proporcjonalności przez instytucję finansującą (np. przez instytucję pośredniczącą II stopnia) nie jest całkowicie dowolne. O przesłankach zastosowania tej reguły mówi bowiem sekcja 3.1.5 „Wytycznych".

„Zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in. stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu".

Podstawowym warunkiem zastosowania reguły proporcjonalności jest więc zaistnienie przyczyn leżących po stronie beneficjenta, które były bezpośrednią przyczyną nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu. Jednocześnie przy ocenie tych okoliczności należy brać pod uwagę stopień winy lub niedochowania należytej staranności. Zapis ten wyraźnie odsyła więc do cywilistycznego rozumienia winy, gdzie najlżejszą jej postacią i zarazem podstawą odpowiedzialności kontraktowej jest niedołożenie należytej staranności (niedbalstwo). Należyta staranność jest pojęciem względnym, ogólnie można ją jednak rozumieć jako postępowanie w sposób poprawny, najlepszy z możliwych, z zachowaniem zdrowego rozsądku.

Dokumentuj działania

Na beneficjencie spoczywa ciężar udowodnienia, że niezrealizowanie założeń projektu było rezultatem okoliczności, za które nie można przypisać mu odpowiedzialności. Wniosek taki płynie z  art. 471 k.c., który dotyczy nienależytego wykonywania zobowiązań. Dlatego też beneficjent, który zobowiązał się zrealizować określone kryteria strategiczne we wniosku o dofinansowanie, powinien od  początku jego realizacji stosować jak najwięcej dostępnych środków mających na celu ich realizację oraz dokumentować  działania. Materiał dowodowy ma kluczowe znaczenie. Oczywiście zawsze jest uzależniony od specyfiki projektu. Im więcej udokumentowanych działań podejmie beneficjent w celu zrealizowania kryteriów strategicznych,  tym łatwiej będzie mu obronić stanowisko, że dochował  należytej staranności  podczas realizacji projektu, a jego niezrealizowanie nie było efektem zaniedbań beneficjenta.

Jakie czynności

Do działań, które pomogą wykazać, że niezrealizowanie kryteriów strategicznych nie było efektem niedbalstwa beneficjenta, należy:

- wysyłanie zaproszeń do udziału w projekcie do podmiotów stanowiących w świetle kryteriów strategicznych grupę docelową projektu, wraz z dowodem ich nadania lub doręczenia w liczbie przewyższającej liczbę planowanych beneficjentów końcowych projektu;

- gromadzenie oświadczeń o wzięciu udziału w projekcie bądź odmowie wzięcia od osób stanowiących grupę docelową projektu;

- organizowanie konferencji na terenach docelowej realizacji projektu bądź uczestniczenie prelegenta ze strony beneficjenta w konferencjach organizowanych przez inne podmioty, powiązanych tematycznie z realizowanym projektem;

- zamieszczanie publikacji prasowych, ze szczególnym uwzględnieniem gazet lokalnych ukazujących się na obszarze docelowej realizacji projektu (np. w sytuacji gdy kryterium strategicznym jest zrealizowanie projektu na obszarze co najmniej trzech województw);

- kierowanie zaproszeń do udziału w projekcie do firm zatrudniających pracowników stanowiących grupę docelową projektu oraz zamieszczanie ogłoszeń na ich terenie;

- promowanie projektu w Internecie.

Istnienie i stopień winy jest  tylko jedną z okoliczności, którą bierze się pod uwagę przy ocenie dopuszczalności zastosowania reguły proporcjonalności. „Wytyczne" przewidują również inne okoliczności mające na to wpływ, o charakterze zewnętrznym w stosunku do beneficjenta. Będą to więc wszelkiego rodzaju opóźnienia w realizacji umowy po stronie instytucji udzielającej dofinansowania, wymienione wprost w „Wytycznych", ale również w pewnych przypadkach decyzje władz państwowych i lokalnych.

Potwierdza to jednak  wniosek, że beneficjenta nie można karać za brak realizacji kryteriów strategicznych projektu, jeżeli nie było to efektem braku należytej staranności z jego strony.

Odpowiedzialność za niezrealizowanie założeń projektu będzie uchylana, gdy powodem  była siła wyższa. Siłę wyższą definiuje się jako zdarzenie zewnętrzne o charakterze nadzwyczajnym, którego przeciętna osoba nie mogła przewidzieć, zapobiec ani się mu przeciwstawić (wyrok SN z  30 października  2008 r., II CSK 241/08). Siłą wyższą będą więc katastrofy przyrodnicze (huragany, powodzie), nadzwyczajne wydarzenia społeczno-polityczne (wojny, rozruchy).

Projekty rozpoczęte

Odrębną, ale  kontrowersyjną sprawą jest stosowanie reguły proporcjonalności do projektów rozpoczętych w okresie, kiedy „Wytyczne" nie regulowały kwestii związanych z zastosowaniem zasady proporcjonalności. Te zostały wprowadzone na mocy „Wytycznych" w brzmieniu obowiązującym od  22 listopada 2010 r., kiedy wiele projektów było już w toku. Nagle więc wielu beneficjentów zostało objętych rygorystyczną regułą, pomimo że nie obowiązywała ona w okresie podejmowania przez nich decyzji co do wnioskowania o dofinansowanie projektu.

Michał Faliszewski, aplikant radcowski w Kancelarii Radców Prawnych Baurska, Senkowska, Szczęsna i Partnerzy