Sądy w nowej konstytucji

W dyskusji zapoczątkowanej przez „Rzeczpospolitą" („Po co nam resort sprawiedliwości", „Rzeczpospolita" z 20 kwietnia 2015 r.) Tomasz Pietryga konstatuje, że pełna niezależność sądownictwa w systemie podziału władz jest dziś iluzoryczna. Podając przykłady ingerencji władzy ministerialnej w niezawisłość sędziowską, stwierdza, że władza sądownicza w trójpodziale władz jest dziś „brzydszą siostrą". Dyskusja o konstytucji wywołana przez „Rz" jest być może dobrym momentem, by porozmawiać o wymiarze sprawiedliwości w perspektywie szerszej niż wojna podjazdowa sędziów z ministrem sprawiedliwości dotycząca likwidacji małych sądów, dostępu ministra do akt i tym podobnych punktów zapalnych.

Jak jest

Polacy nie mają dobrego zdania o sądach. Według badań CBOS ponad 60 proc. respondentów źle lub bardzo źle ocenia funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. W bezwzględną niezawisłość sędziów wierzy zaledwie 4 proc. badanych. W dodatku opinie te ulegają pogorszeniu w ostatnich latach. Z innego badania wynika, że sądy są jednymi z najgorzej ocenianych instytucji państwa. Na wymiar sprawiedliwości w porównaniu z innymi krajami wydajemy relatywnie dużo. Mamy też relatywnie dużo sędziów. Efekty są jednak nikłe. Przyczyn jest zapewne wiele. Wpływ na to ma niewątpliwie obserwowana tendencja zmieniania procedury karnej i cywilnej z preferencją efektywności kosztem sprawiedliwości. Sąd, który zaspokaja się prawdą formalną – czy to na skutek prekluzji dowodowej, czy kontradyktoryjnego procesu – musi budzić nieufność obywateli. Ale w tym artykule skupmy się jedynie na wątkach konstytucyjnych.

Dlaczego tak jest

W obecnym systemie za fakt, iż proces trwa osiem lat, nie odpowiada nikt. Brak odpowiedzialności jest zaprogramowany w konstytucyjny podział uprawnień pomiędzy sędziami a ministrem sprawiedliwości. Minister ponosi całą polityczną odpowiedzialność za wymiar sprawiedliwości, mając ograniczone możliwości wpływu na sądy. Kwestia braku dostępu ministra sprawiedliwości do akt stała się symbolem jego bezradności – opinia publiczna chce go bowiem rozliczać ze sposobu prowadzenia postępowań sądowych, w które nie ma on prawa wglądu. Doświadczenie pokazuje, że nie może nawet zlikwidować sądu, który ma mało pracy, aby wspomóc personelem sądy bardziej zapracowane. Nie należy zapominać, że minister sprawiedliwości ma demokratyczną legitymację. Zasadniczo jego partia odniosła zwycięstwo w wyborach, a wyborcy będą go ze stanu wymiaru sprawiedliwości rozliczać.

Te niepełne uprawnienia ministra zderzają się z samorządowym modelem wymiaru sprawiedliwości oraz z koncepcją niezawisłości, na których to filarach gmach sprawiedliwości został zbudowany. System taki odziedziczyliśmy jako reakcję na państwo komunistyczne. Samorządność wydawała się lekarstwem na wszechpanoszące się państwo totalitarne. Nie dotyczy to tylko sędziów, ale też adwokatów i radców prawnych, notariuszy, prokuratorów, lekarzy i nauczycieli akademickich. Doświadczenia z samorządowym modelem państwa nie są zachęcające. Nie jest to zarzut. Jest to obserwacja rzeczywistych mechanizmów, jakie rządzą zbiorowościami ludzi. Nie dawniej niż tydzień temu „Rzeczpospolita" opisywała wyrok w sprawie dyscyplinarnej, w której Sąd Najwyższy poszukiwał usprawiedliwienia dla 488 dni opóźnienia w przygotowaniu uzasadnienia wyroku, wskazując na okoliczności, które mogą usprawiedliwiać sędziego. Nie zająknął się jednak na temat konsekwencji tego opóźnienia dla obywatela. Wszelkie samorządy zawodowe patrzą na świat ze swojej perspektywy i skutkiem tego dbają przede wszystkim o interesy swojego środowiska.

Ani sędziowie, ani Krajowa Rada Sądownictwa nie mają własnej legitymacji demokratycznej. Sędziowie zostali powołani na stanowiska drogą kooptacji przez swoich zazwyczaj starszych kolegów. Tworzą zamknięty klan. Przeciętny obywatel nie wie, że istnieje Krajowa Rada Sądownictwa (75 proc. respondentów badania CBOS nie słyszało o tej instytucji), nie wie, kto mianuje sędziów (zapewne „oni"). Nie wie, kto jest winny, gdy sprawa toczy się dziesięć lat, a sędzia jest arogancki.

System ten jest wprost sprzeczny z kierunkiem rozwoju współczesnych społeczeństw, w których przejrzystość i odpowiedzialność publiczna stają się dominantami. Na początku XXI w. rozmowa ministra w restauracji nie jest już poufna, a poczta dyplomatyczna może znaleźć swoją drogę do internetu. Sytuacja, w której obywatele nie mają wiedzy, wpływu ani żadnej kontroli nad funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, jest nie do pogodzenia z nowoczesnym państwem. Oddanie wszystkich funkcji korpusowi sędziów, który w istocie nie odpowiada przed nikim, sam się reprodukuje i nie ma wielkiej ochoty na tłumaczenia się ze swoich decyzji, to stan nie do utrzymania. W tym zakresie mamy do czynienia z wyraźnym regresem. Nawet w systemie komunistycznym udział ławników miał gwarantować wpływ społeczny na sędziów. Tymczasem obecnie zakres udziału ławników jest coraz bardziej ograniczany. System organizacyjny zwieńczony KRS nie ma żadnego umocowania demokratycznego. Konsekwentnie nie ma też znaczenia. Żaden polityk nie będzie się liczył z Radą właśnie dlatego, że jej mandat społeczny jest nikły. W związku z tym, poza fachowcami, nikt nie wie o jej istnieniu, nie bierze pod uwagę jej zdania, stanowi ona margines życia publicznego. W konsekwencji cały stan sędziowski oraz wymiar sprawiedliwości to margines życia społecznego.

Niezawisłość

Trzeba mieć jednak baczenie na specyfikę sądownictwa i na konieczność jego izolowania od wpływów politycznych, lobbingów, konfliktów interesów itd. Wszystkie te elementy ogniskują się w koncepcji niezawisłości. Wyważenie elementów wpływu społecznego i otwartości sądownictwa bez naruszenia fundamentu, jakim jest niezawisłość, jest bardzo trudne, ale konserwowanie modelu obecnego ma wpływ na ocenę państwa jako całości przez jego obywateli. Sądy powinny być ostatnim bastionem wiary w sprawiedliwość i ochronę w razie potrzeby. Brak tego poczucia ma rujnujący wpływ na kapitał społeczny, przyczyniając się do migracji wewnętrznej, alienacji wobec państwa, manifestowanej brakiem uczestnictwa w życiu politycznym i społecznym, aż po emigrację. W tym zakresie stan obecny jest daleko niesatysfakcjonujący. Systemowe posadowienie sądownictwa przypomina raczej średniowieczną postać cechu niż element nowoczesnego państwa. Ze współczesnym życiem publicznym sędziowie nie radzą sobie zupełnie. Krytyka, w tym prasowa, czasem niesprawiedliwa, dotyczy każdego, kto występuje w życiu publicznym. Sędziowie reagują na to prawie histerycznie, zazwyczaj wyciągając najważniejszą swoją armatę – niezawisłość, czasem strzelając nią do wróbla.

Pomysł na przyszłość

Gdy myślimy o nowej konstytucji, zastanówmy się nad włączeniem sędziów i sądów w obieg życia publicznego i państwowego. Celem tego nie jest kontrola, wpływ lub ograniczone zaufanie, ale raczej budowa autorytetu sądów i sędziów przez mocniejszy mandat demokratyczny i większą transparentność. Wbrew pozorom służyć to może im samym. Można tego dokonać tylko przez otwarcie korpusu sędziowskiego na świat zewnętrzny, poddanie sędziów ocenie społecznej i legitymizację ich pozycji. Trzeba mieć przy tym pełną świadomość specyfiki wymiaru sprawiedliwości i konsekwencji eksperymentów. Warto jednak przedyskutować wszystkie opcje. Nawet te, które pachną rewolucją.

Zacznijmy od naboru na stanowiska sędziowskie. Obecny system jest hermetyczny. Wraz ze skończeniem studiów młody człowiek (24 lata) powinien wiedzieć, że chce sądzić swoich bliźnich i jeśli mu się to powiedzie, będzie to robił do emerytury. W rezultacie sędziowie znają świat z akt i telewizji. Ich środowisko bardzo często ograniczone jest do nich samych. Kwestie podejrzeń o korupcję paraliżują kontakty nawet z kolegami ze studiów, którzy zostali adwokatami lub radcami prawnymi. Te ograniczone doświadczenia niestety wpływają wprost na sposób prowadzenia spraw i treść wyroków. Ostatnio wprowadzony system naboru do zawodu sędziego za pomocą instrumentów teleinformatycznych jest po prostu żartem. Sędziów wybiera się na podstawie pism i wyroków, które wydali. Odnoszę wrażenie, że procedura ta jest nastawiona na wyłonienie pisarzy uzasadnień wyroków, a nie funkcjonariuszy publicznych, którzy mają prawo decydować o życiu i śmierci, dobru i złu, zbrodni i karze. Zasadniczo nie przewiduje się spotkań osobistych. Dla przykładu w Holandii wyboru kandydatów na sędziów dokonuje się na podstawie predyspozycji i umiejętności psychologicznych. Z sześciu kryteriów oceny przyszłego sędziego tylko jedno dotyczy znajomości prawa. Pozostałe związane są z jego charakterem. Każde nowe stanowisko sędziowskie powinno być obsadzane w wyniku transparentnego konkursu dostępnego dla wszystkich, którzy spełnią określone wymagania. Informacja o dokonywanym wyborze powinna być podana do wiadomości publicznej tak, aby przeciętny obywatel wiedział, kto i jak wybiera osobę, na której prawość będzie musiał liczyć w godzinie próby. W skład komisji konkursowych powinni wchodzić nie tylko sędziowie, ale też przedstawiciele innych zawodów. Być może powinniśmy iść dalej i wybierać w demokratycznych wyborach społecznych przedstawicieli, którzy będą współuczestniczyć w rekrutacji kandydatów. Tak dobrani sędziowie mieliby namiastkę legitymacji demokratycznej, co bez wątpienia odbiłoby się korzystnie na ich statusie społecznym. W Anglii wyborem sędziów zajmuje się powołana w 2004 roku po reformie konstytucyjnej Judicial Appointments Commission (Komitet Wyboru Sędziów: https://jac.judiciary.gov.uk). W jej skład wchodzi 15 osób, z czego 12 – w tym przewodniczący – pochodzi z otwartego konkursu (sic!), a tylko trzy wybierane są przez sędziów.

Zasada nieusuwalności i dożywotniego (do emerytury) sprawowania urzędu jest zasadą dominującą w Europie. Nie jest już tak w USA. Część korpusu sędziów wyłania się tam w wyborach. Ten model ma swoje negatywne konsekwencje, z których polityzacja jest najpoważniejsza. Interesującym zagadnieniem jest istniejąca w niektórych amerykańskich stanach koncepcja retention election, zgodnie z którą periodycznie obywatele mają możliwość udziału w głosowaniach, w których nie wybierają spośród wielu kandydatów, ale mają szansę odwołać sędziego, gdy większość głosów oddanych jest za tym. Nie wiem, czy kadencyjność sędziego jest do pomyślenia w naszych warunkach. Na pewno dożywotność funkcji nie jest aksjomatem, ale tematem podlegającym dyskusji. Najważniejszy sąd – Trybunał Konstytucyjny – jest przecież kadencyjny.

Jedną z bardziej drażliwych kwestii w przypadku korporacji zawodowych jest sądownictwo dyscyplinarne. Dotyczy to adwokatów, radców prawnych, lekarzy, ale i sędziów. Niezależnie od tego, jak w rzeczywistości działają takie sądy, to w kraju o tak niskim kapitale społecznym jak Polska nie do uniknięcia jest percepcja ich stronniczości. Zamiast kruszyć kopie, może warto znowu spojrzeć na Anglię, której sądy cieszą się zasłużoną dobrą reputacją. Sprawami skarg na sędziów i prokuratorów zajmuje się tam Judicial Conduct Investigations Office. Już samo spojrzenie na stronę internetową (http://judicialconduct.judiciary.gov.uk/about-us.htm) pokazuje, że obywatel ma czuć instytucjonalne wsparcie w konflikcie z majestatem sędziego. Na angielskiego sędziego, nawet tego wciąż zakładającego perukę, można donieść, używając strony internetowej. Wbrew pozorom buduje to prestiż, a nie pozbawia go. Sprawy skarg dyscyplinarnych rozpatrują w Anglii panele, w skład których wchodzi jeden sędzia równy rangą obwinionemu, jeden wyższy rangą i dwie osoby, które nie mogą być w ogóle prawnikami.