Finanse

Przerzucanie wydatków nic nie daje

Profesor Andrzej Wernik
Fotorzepa, Justyna Cieślikowska
Rządowe zabiegi podejmowane w celu obniżenia deficytu budżetu państwa dzięki przesuwaniu wydatków na inne podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych są bezprzedmiotowe – pisze profesor z Akademii Finansów
Sejm uchwalił w ubiegłym tygodniu nowelizację ustawy budżetowej na 2009 r. Nowelizacji domagała się opinia publiczna, dopatrując się w niej elementu walki z kryzysem. Całkowicie niesłusznie, bo nowelizacja oznaczająca dostosowanie budżetu do zaistniałej sytuacji gospodarczej znaczącego wpływu na dalszy rozwój tej sytuacji mieć nie może.
Można mieć też wątpliwości, czy była w ogóle potrzebna. Ustawa budżetowa to w istocie zestawienie nieprzekraczalnych limitów wydatków budżetowych oraz określenie nieprzekraczalnego limitu deficytu. Zapisy dotyczące dochodów to zgodnie z ustawą o finansach publicznych tylko niewiążąca prognoza. Jeśli idzie o zapisane w ustawie wydatki, to ustawa daje rządowi prawo blokowania wydatków w przypadku groźby przekroczenia limitu deficytu. Potrzebna jest tylko pozytywna opinia komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, a więc nie ma potrzeby nowelizowania ustawy budżetowej. Nowelizacja niezbędna jest tylko w celu zalegalizowania wyższego, niż przyjęto w ustawie, deficytu – tak było w latach 1987, 1991 – 1992 i 2001. [wyimek]Istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że pod koniec roku może nas czekać ponowna nowelizacja budżetu[/wyimek]
Nowelizacje legalizujące zwiększenie deficytu dokonywane były z reguły w końcówce roku. Gdy nowelizacje dokonywane były wcześniej – we wrześniu 1991 r. i w lipcu 2001 r. – to okazywało się, że były niewystarczające i trzeba było ponownie nowelizować ustawę budżetową w grudniu bądź w listopadzie. Istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że w roku bieżącym historia może się powtó- rzyć i czeka nas ponowna nowelizacja pod koniec roku. Nie dlatego, by nowa prognoza dochodów budżetowych była opracowana wadliwie. Przeciwnie, wydaje się, że opracowano ją najlepiej, jak w chwili obecnej było można, ale obciążona jest w ogromnym stopniu niepewnością. Jeśli sytuacja makroekonomiczna w II półroczu będzie się pogarszać, to może się okazać niemożliwe uzyskanie dochodów zapisanych w znowelizowanej ustawie. [srodtytul]Śmieszne zarzuty[/srodtytul] Nowelizacja ustawy budżetowej nastąpiła z profesjonalnego punktu widzenia raczej za wcześnie niż za późno. Zarzuty, że minister Rostowski zbytnio zwlekał z nowelizacją, są śmie- szne. Trzeba pamiętać, że minister finansów z urzędu powinien być optymistą (choć jego optymizm jest traktowany z przymrużeniem oka jako urzędowy), a nie pierwszym panikarzem. Gdyby minister Rostowski od początku roku oceniał sytuację w bardzo realistyczny sposób, to rynki odbierałyby to jako zapowiedź katastrofy, bo z reguły biorą poprawkę na ów „urzędowy optymizm” każdego ministra finansów. Zgodnie ze znowelizowaną ustawą deficyt budżetu państwa ma wynieść 27,2 mld zł. Niektórzy komentują to jako zwiększenie deficytu o 50 proc. Nie jest to w gruncie rzeczy prawda. Zapisany w pierwotnej ustawie deficyt nie był pełnym deficytem, gdyż nie uwzględniał – a powinien, zgodnie z zasadami przyjętymi przez Eurostat, MFW, OECD i obowiązującą na świecie doktryną finansów publicznych – refundacji dla FUS ubytku składek odprowadzanych do OFE. Refundacja ta finansowana jest – tak samo jak deficyt – emisją skarbowych papierów wartościowych, a więc w sensie ekonomicznym stanowi część deficytu. W ustawie styczniowej przewidywano, że wynosić ma 22,2 mld zł, a więc prawdziwy deficyt wynieść miał nie 18,2 mld zł, lecz 40,4 mld zł. Po nowelizacji będzie to 49,4 mld zł, co oznacza zwiększenie o 22,3 proc. Ale dyskusja o deficycie budżetu państwa nie dotyczy istoty problemu. Ważny jest bowiem nie deficyt samego budżetu państwa, lecz łączny deficyt całych finansów publicznych, a więc uwzględniający także deficyty (bądź nadwyżki) budżetów samorządowych, funduszy celowych, agencji rządowych itd. Dopiero taki łączny deficyt może wpływać na sytuację makroekonomiczną. Z takiego łącznego deficytu Polska jest zobowiązana zgodnie z art. 105 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską rozliczyć się w ramach tzw. wielostronnego nadzoru wobec władz Unii Europejskiej. Sam deficyt budżetu państwa liczy się tylko jako składnik łącznego deficytu finansów publicznych, choć jest to składnik największy. Dlatego też zabiegi podejmowane w celu obniżenia deficytu budżetu państwa w drodze przerzucenia pewnych wydatków na inne podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych są całkowicie bezprzedmiotowe. [srodtytul]Różne klasyfikacje [/srodtytul] Dla oceny poziomu i uwarunkowań deficytu finansów publicznych istotne znaczenie ma rozróżnianie deficytu strukturalnego i deficytu cyklicznego. Deficyt strukturalny to w uproszczeniu deficyt, który występuje nawet w warunkach bardzo dobrej koniunktury, a deficyt cykliczny to deficyt powstający w związku z pogorszeniem się koniunktury i ewentualną recesją (tzn. spadkiem realnego PKB). Deficytem cyklicznym nie ma potrzeby zbytnio się przejmować i nerwowo szukać sposobów jego likwidacji, przeciwnie, w pewnym sensie może on być nawet pożyteczny z punktu widzenia przeciwdziałania recesji, bo oznacza zwiększenie dopływu pieniądza z sektora finansów publicznych do pozostałych sektorów. Problemem jest natomiast zawsze deficyt strukturalny. W Polsce w 2007 r., w szczytowym punkcie koniunktury, deficyt sektora finansów publicznych liczony zgodnie z przyjętymi w Unii Europejskiej zasadami wynosił 22,1 mld zł, czyli 1,9 proc. PKB; taki poziom deficytu można w pewnym uproszczeniu przyjąć za odpowiadający mniej więcej deficytowi strukturalnemu. W 2008 r. deficyt wzrósł do 49,5 mld zł i 3,9 proc. PKB. Przyczyną było nie stosunkowo nieznaczne pogorszenie koniunktury, lecz wzrost deficytu strukturalnego spowodowany obniżeniem składki na ubezpieczenie rentowe i wprowadzeniem ulg rodzinnych w podatku dochodowym. Efekt finansowy obu tych posunięć wynosił w warunkach 2008 r. 25,5 mld zł. Gdyby nie było tych zmian, deficyt w 2008 r. wynosiłby tylko 24,1 mld zł, co odpowiadałoby 1,9 proc. PKB, tak jak w 2007 r. Tak więc w 2009 r. polskie finanse publiczne weszły z deficytem strukturalnym zwiększonym o ponad 25 mld zł. Ponieważ równocześnie w związku z gwałtownym pogorszeniem koniunktury doprowadzającym polską gospodarkę do krawędzi recesji zaczął też rosnąć deficyt cykliczny. Spektakularnym tego wyrazem jest spadek dochodów podatkowych o 6 proc. (w I półroczu 2009 r. doI półrocza 2008 r.). W konsekwencji łączny deficyt finansów publicznych może osiągnąć poziom 75 – 85 mld zł (5,7 do 6,5 proc. PKB), a nawet 100 mld zł (7,6 proc. PKB). Wszystko zależy od tego, jak dalej będzie rozwijała się sytuacja ekonomiczna, jaka będzie w II półroczu dynamika PKB. Jednakże nawet lekka poprawa w dynamice PKB nie przełoży się od razu na poprawę sytuacji budżetowej. Jak uczą doświadczenia lat 2003 – 2004, następuje to z pewnym odroczeniem. Polityka fiskalna – zarówno w odniesieniu do podatków, jak i wydatków publicznych – powinna być antycykliczna, a nie procykliczna, to znaczy powinna być nastawiona na wyrównywanie skutków wahań koniunktury. Dlatego błędna jest polityka obniżania podatków i innych danin w okresie dobrej koniunktury, tak samo jak i podwyższanie obciążeń podatkowych w czasie dekoniunktury, a tym bardziej recesji. [srodtytul]Przeczekać dekoniunkturę[/srodtytul] Podwyższanie obciążeń – nawet gdy jest to uzasadnione wzrostem deficytu – prowadzi do pogłębienia skutków recesji i wydłużenia okresu dekoniunktury. Najlepiej powstrzymać się od nerwowych działań i przeczekać dekoniunkturę, aż w wyniku poprawy sytuacji zacznie znikać deficyt cykliczny. To jest dobra polityka, gdy deficyt strukturalny jest nieznaczny. [wyimek]Prawidłowa polityka fiskalna powinna być nastawiona na wyrównywanie skutków wahań koniunktury[/wyimek] W Polsce mamy niestety po dokonanych obniżkach obciążeń podatkowych wysoki deficyt strukturalny i w konsekwencji niezwykle w chwili obecnej wysoki deficyt. Z takim deficytem trudno przeczekiwać spokojnie dekoniunkturę i trzeba coś zrobić w zakresie dochodów. Tym „czymś” powinna być podwyżka podstawowej, ale także obniżonej stawki VAT (nie więcej niż o 1 pkt proc.) i bardzo ostrożnie podwyżka akcyzy, ale tylko tam, gdzie nie wywoła ona efektu Laffera, tzn. spadku wpływów w wyniku zwiększenia stawki (nie mogą więc dotyczyć wódki, wina, piwa, benzyny itp.). Ponowne podwyższenie składki na ubezpieczenia rentowe, choć w dalszej perspektywie konieczne, byłoby na razie niewskazane. Ważnym źródłem dochodów mogą być dochody niepodatkowe, w tym dywidendy od przedsiębiorstw i banków państwowych. Rząd docenia to i podejmuje wysiłki, ale natrafia na opory ze strony zainteresowanych. Należałoby zwrócić im uwagę, że choć mają rację z punktu widzenia swych partykularnych interesów, to powinni brać pod uwagę nadrzędny interes publiczny, dobro wspólne, jakie stanowią finanse publiczne. Odnosi się to także do NBP, przy czym budzi zdziwienie, że dyskusja toczy się wyłącznie dookoła sprawy różnic kursowych i rezerw, a w ogóle się nie wspomina, co się w Polsce dzieje z seigniorage’em (rentą menniczą). Ostatecznie stan pieniądza gotówkowego w obiegu (poza kasami banku) zwiększył się w 2008 r. na niebagatelną kwotę 13 mld zł.
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL