Luka w zakresie przedawnienia dochodzenia przez ZUS roszczeń z tytułu nienależnie pobranych świadczeń

Po tym, gdy art. 84 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 1778; dalej: ustawa systemowa) został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 lipca 2016 r. (w sprawie P 131/15) za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wydawało się, że kwestia wydawania decyzji przez ZUS nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia bez względu na upływ czasu został rozwiązany. Tak się jednak nie stało.

Główny problem dotyczył brzmienia ust. 3 art. 84 ustawy systemowej. Przepis ten stanowił, że nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres:

- dłuższy niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ, który je wypłaca, o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia nadal były wypłacane,

- dłuższy niż 3 ostatnie lata – w pozostałych przypadkach.

Trybunał uznał, że ust. 3 art. 84 utraci moc z 16 sierpnia 2016 r. w zakresie, w jakim dopuszcza wydanie decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia rehabilitacyjnego bez względu na upływ czasu od daty wypłaty tego świadczenia. ZUS nie był bowiem ograniczony żadnym terminem do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Konsekwencją wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego była nowelizacja ustawy systemowej (DzU z 2016 r., poz. 1921), w wyniku której do art. 84 dodano ust. 7a obowiązujący od 14 grudnia 2016 r. Przepis ten reguluje instytucję przedawnienia w zakresie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w ten sposób, że decyzja zobowiązująca do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych nie może być wydana później niż w terminie 5 lat od ostatniego dnia okresu, za który pobrano nienależne świadczenie.

Wątpliwe wyjaśnienia

Jak wynika z uzasadnienia z 15 czerwca 2016 r. do proponowanej nowelizacji art. 84 ustawy systemowej, decyzja zobowiązująca do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych nie może być wydana później niż w terminie 5 lat od ostatniego dnia okresu, za który pobrano nienależne świadczenie. Zdaniem ustawodawcy to rozwiązanie ma mieć charakter komplementarny w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji. Przewidywały one, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności.

Ustawodawca wskazuje jednak, że obecna regulacja zawiera także przepis przejściowy. Na jego mocy od dnia wejścia w życie ustawy ZUS nie wydaje decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od ostatniego dnia okresu, za który pobrano nienależne świadczenie, upłynął termin 5 lat. Jednocześnie przewidziano regulację dla sytuacji, kiedy decyzja została już wydana, a zainteresowany odwołał się do sądu. Nowa regulacja ma obecnie zastosowanie do rozpoznawania odwołań od decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz kwot odsetek i kosztów upomnienia, wniesionych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Istotne jest przy tym, że dodając do ustawy systemowej art. 84 ust. 7a ustawodawca wymienił tam wyłącznie świadczeniobiorców. Nie ma mowy ani o płatnikach ani o „innych podmiotach".

Ofensywa w stronę lekarzy

Sprawa jest oczywista w przypadku osób, które bezpośrednio pobrały świadczenie. W myśl art. 84 ust. 1 ustawy systemowej osoba, która pobrała nienależne świadczenie z ubezpieczeń społecznych, jest obowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości i na zasadach określonych przepisami prawa cywilnego.

Jednak ust. 6 art. 84 stanowi, że jeżeli pobranie nienależnych świadczeń zostało spowodowane przekazaniem przez płatnika składek lub inny podmiot nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, obowiązek zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami obciąża odpowiednio płatnika składek lub inny podmiot.

Sytuacja wydaje się prosta przy świadczeniobiorcach i płatnikach. ZUS może im bowiem stosunkowo łatwo udowodnić, że świadczenia zostały pobrane nienależne lub że płatnik przekazał nieprawdziwe dane. Natomiast w przypadku „innych podmiotów", które przekazały nieprawdziwe dane mające wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, sprawa jest bardziej skomplikowana. Te inne podmioty to zazwyczaj lekarze, którzy wystawiają zwolnienia będące podstawą wypłaty świadczeń.

Jak pokazuje praktyka, ZUS bardzo chętnie korzysta z wydawania decyzji wobec lekarzy, zobowiązując ich do zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych przez świadczeniobiorców – pacjentów tych lekarzy. Jeżeli lekarz ma kilkudziesięcioletnie doświadczenie, to tych decyzji są setki, a kwoty do zwrotu sięgają 500 tys. czy nawet miliona złotych. W takich decyzjach ZUS wskazuje na brak dokumentacji lub niekompletną dokumentację medyczną, domagając się od lekarza zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Problem z zasadami przejściowymi

Obecnie kłopotliwy jest okres przejściowy. Nowa regulacja ma zastosowanie do rozpoznawanych przez sąd pracy odwołań od decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz odsetek i kosztów upomnienia, wniesionych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Problemem okazuje się to, że ust. 7a art. 84 ustawy systemowej wymienia jedynie osobę, która bezpośrednio pobrała świadczenia. W żadnym miejscu nie wspomina o płatniku ani o „innym podmiocie". Co więcej, ZUS prezentuje twarde stanowisko, że okres przejściowy nie obejmuje swoim zakresem „innych podmiotów", ponieważ ust. 7a art. 84 ustawy systemowej wskazuje wprost jedynie osoby, które świadczenie nienależnie pobrały. Zatem w dalszym ciągu istnieje niepewność prawa towarzysząca wydaniu decyzji zobowiązującej lekarza do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez jego pacjenta.

Kierunek orzeczniczy

W przypadku spraw, w których to lekarze zostali zobowiązani do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez świadczeniobiorcę, sądy pracy przełamują twarde stanowisko ZUS. Nie kierują się wykładnią językową ust. 7a art. 84 ustawy systemowej, ale wykładnią funkcjonalną, która w tym przypadku zasługuje na pełne uwzględnienie. Jest to podyktowane zastosowaniem wobec „innych podmiotów" (lekarzy) takiego samego zakresu ochrony, co jest zgodne z wnioskami płynącymi z w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W samym uzasadnieniu do nowelizacji podkreślono, że wprowadzenie ograniczenia czasowego dla możliwości wydawania przez organ rentowy decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie pobranego świadczenia z ubezpieczeń społecznych służy również realizacji zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. ?