Friedrich Schneider: Rebelia podatników słabnie

W lutym br. NBP wprowadził do obiegu banknot o nominale 500 zł. Ministerstwo Rozwoju ostrzegało, że to zły ruch, bo utrudni walkę z szarą strefą. Są jakieś dowody na to, że duże nominały banknotów to pożywka dla szarej strefy?

Banknot 500 zł to ekwiwalent 2,5 banknotów o dotychczas największym nominale. Jest więc bardziej efektywny z punktu widzenia kosztów transakcyjnych. Skoro nowy nominał ułatwi płatności gotówkowe, to prawdopodobnie zwiększy wykorzystanie gotówki. To jednak nie oznacza, że automatycznie wzrośnie szara strefa. Z moich niedawnych badań wynika, że popularność gotówki ani wartość największego nominału banknotu nie determinują poziomu przestępczości, skali korupcji ani wielkości szarej strefy. Ta ostatnia zależy raczej od poziomu podatków i innych obciążeń oraz restrykcyjności regulacji.

Ale nawet, gdyby szara strefa rzeczywiście zwiększyła się wskutek wprowadzenia nowego nominału, to straty budżetu z tego tytułu będą zapewne mniejsze, niż zyski całej gospodarki z tytułu większej efektywności obrotu gotówkowego. Większy nominał ułatwi przecież także transakcje dokonywane z całkowitym poszanowaniem prawa, na przykład zakup auta na rynku wtórnym.

Europejski Bank Centralny nie dał się przekonać. Niedawno zaprzestał emisji banknotów o nominale 500 euro, właśnie po to, aby utrudnić życie przestępcom oraz działalność w szarej strefie.

To była decyzja czysto polityczna. Po zamachach w Paryżu ówczesny prezydent Francji potrzebował jakichś sukcesów na polu walki z terroryzmem. Przekonał więc kanclerz Niemiec Angelę Merkel i innych liderów UE, że eliminacja największego nominału banknotu utrudni finansowanie terroryzmu, skomplikuje zdobycie pieniędzy na zamach. To czysty nonsens, a prezes EBC Mario Draghi miał tego świadomość. Został jednak przekonany, że warto tę hipotezę sprawdzić, bo na pewno nie wyrządzi to szkód. Poszedł więc na ustępstwo: EBC nie wycofał istniejących banknotów 500 euro z obiegu, ale przestał emitować nowe. Za kilka lat ten nominał naturalnie zniknie więc z obiegu.

Jak to zatem możliwe, że właściwie na każdej liście rekomendacji, jak walczyć z szarą strefą, pojawia się zalecenie ograniczenia wykorzystania gotówki? Kenneth Rogoff w głośnej książce „The Curse of Cash” postuluje nawet, aby w dojrzałych gospodarkach całkowicie zakazać obrotu gotówkowego.

Jestem sceptyczny co do tego, czy ograniczanie obrotu gotówkowego może zmniejszyć szarą strefę. Mam na myśli takie rozwiązania, jak limity wartości transakcji gotówkowych, które obowiązują m.in. we Francji, Włochach, a także w Polsce (w przypadku firm – red.). To nie działa. Całkowity zakaz używania gotówki byłby oczywiście skuteczny, ale w wielu krajach nie da się go wprowadzić z powodów kulturowych.

Czy w skali międzynarodowej widać zależność między wielkością szarej strefy a tym, jaka jest struktura płatności? Na przykład, czy w Skandynawii, która jest w awangardzie obrotu bezgotówkowego, szara strefa też istnieje?

Oczywiście, że istnieje. Z moich badań wynika, że przy pozostałych czynnikach niezmienionych, wielkość szarej strefy nie jest jednoznacznie skorelowana ze stopniem rozwoju obrotu bezgotówkowego.

Mówimy o szarej strefie, jak gdyby to było dobrze zdefiniowane pojęcie. Tymczasem definicje budzą wciąż kontrowersje. Weźmy taki przykład: czy gdyby moja żona nie pracowała, tylko opiekowała się dziećmi, byłaby uczestniczką szarej strefy?

Nie, to byłaby praca domowa. Gdyby pańska żona porozumiała się z czterema innymi mamami, i każda z nich opiekowałaby się dziećmi tej grupy przez jeden dzień w tygodniu, a w pozostałe pracowała, to mielibyśmy do czynienia z pomocą sąsiedzką. To też nie byłaby szara strefa.

Przypuśćmy jednak, że zatrudniamy opiekunkę, która płaci wszystkie składki i podatki. Wykonuje tę samą pracę, którą wykonywałaby żona, tylko że skorzystał by na tym budżet. Z perspektywy budżetu praca domowa jest więc formą szarej strefy.

Praca domowa i pomoc sąsiedzka to rodzaje aktywności, które rzeczywiście w pewien sposób zazębiają się z gospodarką nieformalną, są jednak czymś innym. Definicja szarej strefy jest w gruncie rzeczy prosta: zaliczają się do niej czynności, za które ktoś pobiera wynagrodzenie, ale nie odprowadza od tego należnych podatków. Chodzi o celowe uchylanie się od podatków i składek na ubezpieczenia społeczne lub łamanie prawa pracy.

Praca domowa nigdy nie jest częścią szarej strefy?

Przypuśćmy, że cieknie panu kran w kuchni. Ma pan do wyboru kilka opcji. Może pan to sam naprawić, jeśli pan potrafi. Może pan też poprosić o pomoc sąsiada, który się na tym zna, i w zamian zaproponować mu na przykład skoczenie trawnika. Może pan wreszcie wezwać hydraulika i zapłacić mu oficjalnie, albo – żeby było taniej - pod stołem. Tylko ten ostatni przypadek należy do szarej strefy w ścisłym znaczeniu tego terminu. Jest jednak prawdą, że niektóre szacunki dotyczące rozmiarów szarej strefy obejmują też częściowo przestępczość – czyli czarną strefę – oraz pracę domową i pomoc sąsiedzką. To dlatego, że wszystkie te rodzaje aktywności gospodarczej mają podobne przyczyny.

Jaka jest, w świetle pańskich badań, wielkość szarej strefy w Polsce?

Stanowi równowartość co najmniej 14 proc. oficjalnego PKB. To jest minimalny szacunek wartości dodanej, która nie jest, ale mogłaby zostać opodatkowana – jest zresztą zbliżony do szacunków GUS. Maksymalnie jest to 22,2 proc. PKB, ale to jest według mnie szacunek zawyżony.

Niezależnie od tego, jaką metodą się ją szacuje, wydaje się, że szara strefa w Polsce się kurczy. Dlaczego?

Szara strefa się kurczy, bo gospodarka szybko się rozwija. W efekcie stopa bezrobocia maleje, a to jeden z kluczowych czynników determinujących wielkość szarej strefy. Dodatkowo, rząd wprowadził program 500+, a tego rodzaju świadczenia zmniejszają potrzebę podejmowania pracy w szarej strefie. Wyniki sondaży sugerują, że wiele osób przestałoby działać w szarej strefie, gdyby tylko mogli sobie na to pozwolić.

Naprawdę? W Polsce program 500+ jest krytykowany m.in. za to, że skłania jakoby do pracy w szarej strefie: ukrywając dochody przed fiskusem, można bowiem otrzymać świadczenie na pierwsze dziecko, przysługujące tylko rodzinom o niskich dochodach.

To jest kwestia konstrukcji świadczenia. Abstrahując od takich czynników, świadczenia pieniężne mogą mieć dwa przeciwstawne efekty. Z jednej strony, osłabiają one bodźce do pracy w szarej strefie, bo pozwalają zachować standard życia przy nieco niższej płacy netto. To jest tak zwany efekt substytucyjny. Z drugiej strony ci beneficjenci, którym wzrost dochodu pozwala podwyższyć standard życia, np. wysłać dziecko do prywatnej szkoły albo zapisać je na dodatkowe zajęcia, mogą mieć większą skłonność do pracy w szarej strefie. Żeby precyzyjnie ocenić wpływ 500+ na wielkość nieformalnej gospodarki, trzeba by przeanalizować sytuację bardzo wielu gospodarstw domowych. Zwykle jednak efekt substytucyjny dominuje, zakładam więc, że tak jest też w Polsce.

Wspomniał pan, że wielkość szarej strefy zależy m.in. od poziomu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne. Ale ważna jest też chyba jakość usług publicznych. W Polsce są one oceniane raczej nisko. Czy to oznacza, że w polskich realiach obniżka obciążeń podatkowych nie odchudziłaby szarej strefy?

Co do zasady każdy obywatel ma kontrakt z państwem. Pracuje, więc płaci podatki i składki na ubezpieczenia społeczne. W zamian państwo zapewnia mu infrastrukturę, szkoły itp. Jeśli te usługi nie są dobrej jakości, wpływa to ujemnie na tzw. morale podatkowe, czyli skłonność do płacenia podatków, niezależnie od ich wysokości. Na to morale wpływ ma jednak także poczucie sprawiedliwości, równości wszystkich wobec prawa. W Niemczech kilka lat temu głośna była sprawa byłego prezesa Bayernu Monachium (Uliego Hoenessa – red.), który nie uchylił się od blisko 30 mln euro podatków. Na rozprawie argumentował, że swoje dochody częściowo przeznaczał na pomoc dla biednych. Ostatecznie skazano go na trzy lata więzienia, które opuścił po 1,5 roku. To bardzo obniżyło morale podatkowe w Bawarii. Wściekli byli szczególnie przedsiębiorcy, którym za niewielkie nieprawidłowości podatkowe grożą surowe kary. W pewnym sensie szara strefa to rebelia podatkowa niezadowolonych obywateli.

Polski rząd zabrał się ostro za uszczelnianie systemu podatkowego. W świetle tego, co pan mówi, efektem może być wzrost wpływów nie tylko od przedsiębiorstw, ale też od gospodarstw domowych.

Jeśli rząd ukarze największe podmioty uchylające się od podatków, to pozostali podatnicy będą bardziej skłonni, aby płacić swoje zobowiązania. To jest zjawisko dość dobrze zbadane.

Szara strefa w Polsce maleje, ale wciąż jest zdecydowanie większa, niż w krajach zachodniej Europy. Jak z tym zjawiskiem walczyć?

Podstawowe metody to deregulacja gospodarki i stwarzanie ludziom bodźców, aby przechodzili z szarej strefy do gospodarki oficjalnej. Chodzi o rozwiązania takie, jak niemiecki kontrakt „mini job” (praca w niepełnym wymiarze godzin, z której dochody są zwolnione z podatku, a składki opłacane w pełni przez pracodawcę – red.). Warto też rozważyć obniżenie stawek VAT na pracochłonne usługi. Dotyczy to np. usług remontowych, które bardzo często są wykonywane w szarej strefie. W Polsce dużym problemem jest wciąż dzielenie wynagrodzenia na dwie części, oficjalną i nieoficjalną, wypłacaną pod stołem. Z tym zjawiskiem trudno jest walczyć. Można na przykład nagradzać tych, którzy ujawnią swoje dochody, ale to będzie oznaczało nagradzanie za wcześniejsze oszustwa podatkowe.