Tak. Wtedy przechodziła przez moje ręce cała poczta nowego urzędu. Chciałam sprawdzić w praktyce, czym powinien się zająć i przy okazji zobaczyć jak pracuje nasza kadra. Na początku była mała grupa: nieco ponad 50 osób.
Skąd się wzięła?
Głównie z Ministerstwa Finansów: gdy w 1987 r. została uchwalona pierwsza po wojnie ustawa antymonopolowa, minister finansów został organem antymonopolowym i stworzył departament antymonopolowy. Przejęłam ich wszystkich, choć ostrzegano, że są ze starych czasów i mogą nie pasować do realizacji zmian po 1989 roku. Większość kadry sprawdziła się, ale część musiała odejść. Jeśli ktoś nie załatwił sprawy w ciągu jednego dnia (zwykle były to pytania o kompetencje nowego urzędu), maksimum dwóch, zapraszałam i pytałam: dlaczego? Wtedy dowiadywałam się, że kodeks postępowania administracyjnego daje urzędnikowi miesiąc na odpowiedź. Nie ze mną te numery (śmiech).
A pani skąd się wzięła?
Ja to mówiono wtedy w Warszawie, z prowincji (śmiech).
Jakiej prowincji? Łódź o mało stolicą po wojnie nie została.
To prawda, ale tak się wtedy mówiło o zaciągu kadr z innych miast niż Warszawa. A ja się wzięłam w Urzędzie Antymonopolowym ze środowiska naukowego. Gdy w 1980 roku powstała Solidarność, zorganizowaliśmy na wydziale ekonomicznym Uniwersytetu Łódzkiego konferencję „Reforma gospodarcza a porozumienia społeczne". Zaprosiliśmy przedstawicieli najważniejszych w kraju ośrodków nauk ekonomicznych. Przyjechał nestor ekonomii prof. Edward Lipiński. Zaprosiliśmy też ludzi ze świeżo tworzonych komisji zakładowych Solidarności, bo chcieliśmy zobaczyć, kto tam działa i porozmawiać o reformie gospodarczej, która musi być, ale może boleć.
Solidarność była wówczas ruchem reformatorskim, a nie zwykłym związkiem zawodowym.
Zgadzam się z taką oceną ruchu Solidarność. Na wspomnianej konferencji był też młody adiunkt Leszek Balcerowicz, który przyjechał z broszurką „Reforma gospodarcza". Jeszcze wtedy o prywatyzacji nie było mowy, choć np. prof. Grzybowski z Lublina już mówił: „Dzieci, prywatyzować trzeba". A my na to: „Przecież Rosjanie wejdą". Balcerowicz przyjechał, zabrał głos przedstawiając założenia reformy gospodarczej po likwidacji planowania centralnego. I wtedy zaczął się wokół Leszka tworzyć krąg ludzi zainteresowanych reformą. Ja wówczas zajmowałam się strukturami gospodarczymi. Z reformą gospodarki nie było tak, jak niektórzy myślą, że koncepcja pojawiła się od razu i gdy premier Tadeusz Mazowiecki powołał Leszka Balcerowicza na wicepremiera, ten nagle wpadł na pomysł reformy. Program zmian gospodarczych był wypracowywany przez całe lata 80. Kłóciliśmy się ze sobą o wiele rzeczy: czy tak ma być czy inaczej. Gdy w końcu w rządzie Tadeusza Mazowieckiego zaczęli rozglądać się za obsadą poszczególnych urzędów, padło na mnie: Urząd Antymonopolowy. Gdy zapytałam, dlaczego ja, Marek Dąbrowski, który był wiceministrem finansów, powiedział: - A dlaczego nie?
Mój mąż mówił mi wówczas: - Bez przerwy robisz jakieś badania empiryczne, krytykujesz dyrektorów przedsiębiorstw. Idź i sprawdź się, zorganizuj ten urząd i pokieruj nim choć rok. Byłam pięć lat, choć w domu dwójka dzieci... Co piątek wracałam do Łodzi. Traktowałam tę prace bardzo zadaniowo. Nie piastowałam stanowiska, nie chodziłam na przyjęcia. Dobrałam sobie znakomitych ludzi.
Jaka była wówczas pozycja prezesa Urzędu Antymonopolowego?
Bardzo dobra. Choć nie miałam kadencyjności.
Była pani członkiem Rady Ministrów?
Nie, ale byłam zapraszana na posiedzenia. Gdy premier Tadeusz Mazowiecki wręczył mi nominację, poprosił o comiesięczne info, co robimy i z jakim skutkiem. Wtedy był inny klimat, niż dziś. Wszystkim zależało, by reformować gospodarkę, demonopolizować i prywatyzować. Brałam udział w posiedzeniach Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów. Za czasów Tadeusza Mazowieckiego byłam zapraszana na te posiedzenia rządu, które dotyczyły spraw antymonopolowych. Ale rychło się okazało, że one były tam bardzo często. A jak mnie nie było i rząd coś postanowił, co naruszało albo mogło naruszać ustawę antymonopolową, to rozsyłaliśmy stanowisko UA domagając się przestrzegania nowego prawa. Kiedyś nawet złożyłam w sądzie rejestrowym zastrzeżenie, że nie można zarejestrować pewnej ważnej firmy, bo jej utworzenie wymaga notyfikacji w Urzędzie Antymonopolowym. Powtarzałam wtedy współpracownikom: startujemy i musimy sobie wypracować mocną pozycję, byśmy byli traktowani poważnie z korzyścią dla demonopolizowania gospodarki, co nie było łatwe po blisko 50. latach systemu centralnego planowania.
Mazowiecki i Balcerowicz brali pod uwagę wasze zdanie?
Oczywiście, ponieważ nasze ustawowe funkcje były wprost powiązane z ważnymi celami transformacji gospodarczej
Czyli pozycja szefa polskiego organu antymonopolowego zależy od dobrej woli premiera, a nie przepisów?
Zależy od przydatności celów realizowanych przez urząd i ich zgodności z polityką gospodarczą państwa. Zawsze jak przychodził nowy premier (a pięć rządów przeżyłam), brałam papiery pod pachę i szłam, by mu opowiedzieć, co robię i jakie mam zamiary. I zapytać: „Czy to panu premierowi odpowiada"? Jan Krzysztof Bielecki, który miał bardzo pragmatyczne podejście, powiedział: „Niech pani przychodzi na wszystkie Rady Ministrów, bo potem się okaże, że pani się to nie podoba, tamto nie podoba, bo jest sprzeczne albo niezupełnie zgodne z ustawą antymononopolową. I trzeba będzie zmieniać. To ja panią zapraszam na stałe". I tak było przez pięć rządów.
Każdy kolejny premier – Olszewski, Suchocka, Miller – miał takie podejście?
Tak. Ale ja na to ciężko pracowałam. Za premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego działał międzyresortowy zespół ds. modernizacji i zmian taryfy celnej. Pamiętam, jak kiedyś całą noc poświęciłam na zbadanie, jaka jest różnica między żółtkami mrożonymi a żółtkami suszonymi (śmiech). I nikt na Radzie Ministrów nie umiał tego lepiej wyjaśnić. Bo ja jestem ekonomistą, a nie prawnikiem. I mój zastępca też był ekonomistą ds. zmian strukturalnych. Dlatego patrzyliśmy szerzej.
Jaka była pierwsza decyzja urzędu?
Dotyczyła FSO, które wówczas niemal nie miało konkurencji na polskim rynku motoryzacyjnym i w 1990 r. ostro podnosiło ceny. Zakazaliśmy ich podwyższania w stopniu większym niż wynikało to z rosnących kosztów. FSO się odwołało i sprawa trafiła do sądu antymonopolowego. Przegraliśmy. Moi prawnicy struchleli, a ja im na to: „Zobaczcie, co sędzia napisał w uzasadnieniu: nielogicznym jest, że ta sama administracja ściga za podwyższanie cen, a jednocześnie chroni firmę przed konkurencją za pomocą cła. Zdecydujcie się: albo jedno, albo drugie". Złożyłam wniosek o kasację. Sąd Najwyższy utrzymał wyrok wraz z takim uzasadnieniem Wystosowałam wniosek do Rady Ministrów o zawieszenie cła na samochody średniolitrażowe.
Czyli klęska, przegrała pani pierwszą prestiżową sprawę.
Ale jak mi to potem pomogło! Gdy np. minister rolnictwa domagał się postępowania przeciwko producentom nawozów sztucznych, bo wszyscy podnosili ceny jednego dnia na wiosnę, gdy państwo dawało kredyty preferencyjne na zakup nawozów. A podwyższali je, bo byli chronieni cłem. Mówiłam wtedy Gabrielowi Janowskiemu, bo to on był tym ministrem, że wobec tego zgłoszę wniosek o obniżenie ceł. On na to: „Przecież to zniszczy naszych producentów nawozów". „To niech się pan na coś zdecyduje. Bo ja mam taki wyrok ws. FSO..." – ripostowałam. Z FSO skończyło się na obniżeniu ceł o 70 proc., które wcześniej wynosiły o ile pamiętam ponad 20 proc.
Dużo. Praktycznie cła blokowały import. W efekcie ta wygrana się nie opłaciła FSO, bo firma straciła ochronę.
Pojawiła się konkurencja. W 1991 r. po raz pierwszy liczba samochodów sprowadzanych z zagranicy przekroczyła liczbę produkowanych w kraju.
Wasza druga sprawa dotyczyła...
...Korporacji Drewbud.
Pisałem o niej. Firma sprzedała na przełomie lata i jesieni 1989 tzw. obligacje, które miały być biletem wstępu do systemu małych białych domków drewnianych, o jakich marzyli wówczas Polacy.
Jak zaczynała, miała 6-7 miliardów ówczesnych złotych. Jak sprzedali obligacje, to mieli już 150 miliardów, a jak nimi obrócili, to 500 miliardów. Ludzie się skarżyli.
Bo kto chciał pozostać w programie, musiał kolejne sumy wpłacać. Pieniądz był wówczas gorący...
...a ci z Drewbudu sprzedawali marzenia.
Czyli pierwsze wasze działania były de facto prokonsumenckie.
Mała firma może nie mieć pozycji dominującej, ale być nieuczciwa wobec klientów. Wtedy się nie stosuje przepisów antymonopolowych, tylko konsumenckie. Pierwsza ustawa, na podstawie której powstał urząd, miała 33 artykuły, a dzisiaj ma 138. Właśnie dlatego, że znalazł się tam wielki blok przepisów konsumenckich i proceduralnych. W 1996 r. Urząd Antymonopolowy zmienił nazwę na Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie chcieliśmy skupiać się na konsumentach, choć ich sprawy i tak do nas trafiały. Dla mnie ważne było przede wszystkim wykucie antymonopolowej linii orzeczniczej. Tymczasem przychodziły listy w rodzaju: „Niech pani coś z tym zrobi, bo w każdym sklepie jest inna cena masła". Polacy dopiero uczyli się rynku i doświadczali tego, co Amerykanie nazywają efektem zdartych zelówek: chodzili i szukali najniższej ceny. Teraz pomaga w tym internet.
Od początku istnienia urzędu mieliśmy doradców amerykańskich. Zaczęło się od kilkuosobowej delegacji przybyłej z USA z reprezentantami różnych pionów amerykańskiej administracji. Było tam dwóch naszych odpowiedników: wiceprokurator USA ds. antytrustu i szefowa Federalnej Komisji Handlu. Pytali, co nam potrzeba. Ja na to: „To wy mi powiedzcie, bo mój urząd ma dopiero miesiąc, a wy w tym roku obchodzicie 100-lecie działalności antytrustowej". We wrześniu przyjechała do nas pięcioosobowa ekipa i pojawiali się regularnie (co pół roku dwie osoby na sześć miesięcy) jeszcze przez sześć lat służąc radą. To było bardzo korzystne, dużo się w ten sposób nauczyliśmy. Pracownicy urzędu byli zapraszani na staże. Po podpisaniu przez premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego układu stowarzyszeniowego z Unią Europejską nawiązaliśmy bardzo dobrą współpracę z Dyrekcją ds. Konkurencji (wymiana ekspertów i stażystów) Komisji Europejskiej. OECD także pomagało nam w rozwoju prawa antymonopolowego i jego stosowaniu.
Nasz urząd był pierwszy w krajach postkomunistycznych. Organizowaliśmy doroczne konferencje międzynarodowe, na które zapraszaliśmy ekspertów z UE, USA, OECD, Wielkiej Brytanii i Niemiec oraz osoby z tych krajów postkomunistycznych, o których wiedzieliśmy, że przygotowują się do wprowadzenia prawa antymonopolowego. Wyjaśnialiśmy także naszym węgierskim kolegom, że UA nie zajmuje się kontrolą cen, o co oni dopytywali. Dopiero znacznie później dowiedzieliśmy się, że szef węgierskiego urzędu w poprzednim systemie był szefem urzędu kontroli cen.
Wielu ludziom także dzisiaj kontrola cen by się spodobała. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) obrasta wieloma różnymi dodatkowymi funkcjami.
Niestety. Pierwsza ustawa miała aż osiem nowelizacji. Ewoluowały funkcje urzędu zgodnie ze zmianami w funkcjonowaniu gospodarki. Na początku każda prywatyzacja czy komercjalizacja, albo komunalizacja mienia skarbu państwa wymagały zgody Urzędu Antymonopolowego. Była to ogromna robota. Gdy w dużych miastach chcieli komunalizować tamtejsze MPO, stawialiśmy warunek, że wysypisko śmieci musi być oddzielną spółką, by była przestrzeń dla konkurencji. Przecież było pewne, że od rywali MPO brałoby wyższą opłatę.
Kadencyjność zapewniłaby szefowi UOKiK lepszą pozycję? Sprawiła, że byłby twardszy?
I tak, i nie. Kadencyjność zresztą już była przez pewien czas. Co czyni twardym? Ja miałam gdzie wrócić. Na Uniwersytecie Łódzkim co roku planowali dla mnie zajęcia ze studentami. Traktowałam wyjazd do Warszawy zadaniowo. Gdy nastał premier Waldemar Pawlak i widać było, że zmienia się podejście i gospodarka ma być chroniona, powiedziałam, że pięć lat wystarczy. I złożyłam dymisję, która została przyjęta 15 stycznia 1995 roku.
Gdy szef rządu daje sygnał, że teraz będzie chronić gospodarkę...
...to trzeba odejść, bo szkoda czasu. W pierwszej pięciolatce lat 90. wszyscy szli w jednym kierunku: demonopolizacja, prywatyzacja, ochrona konsumentów. Mnie chodziło o to, by wykuć dobrą linię polityki antymonopolowej.
Pani następczyni Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel za rządów PO zapłaciła stanowiskiem za heroiczną postawę i sprzeciw wobec przejęcia Energi przez PGE.
Bardzo nad tym bolałam. Jeśli UOKiK jest elementem reformy nastawionej na rozwój konkurencji, to brak kadencyjności prezesa nie przeszkadza, ale gdy zaczyna się wszystko ślizgać w kierunku tego, co już kiedyś było, kadencyjność jest potrzebna. Ale jak pan wie, kadencyjność też można obejść...
W UOKiK rozrosły się sprawy konsumenckie, jest inspekcja handlowa, osiem laboratoriów, kontrola jakości paliw itp., itd. Czy tego wszystkiego nie jest za dużo, ze szkodą dla funkcji antymonopolowych? Czy UOKiK-owi nie umyka główna myśl, jaka wam przyświecała.
Ona by się teraz kiepsko sprzedawała w tych fuzjach, repolonizacji...
Gospodarka zmierza w kierunku monopolizacji?
Oczywiście że tak. Teraz jest Ministerstwo Aktywów Państwowych, które ma pod sobą 200 spółek.
Wcześniej było Ministerstwo Skarbu Państwa.
Ale ono nie zarządzało. Dlatego, gdy UOKiK obrasta w nowe funkcje, patrzę na to z niepokojem. W 2018 roku urząd podjął 240 decyzji w dziedzinie antymonopolu (z czego prawdopodobnie dwie trzecie to koncentracje), a 650 – w dziedzinie ochrony konsumenta. Widać, że UOKiK skręca w tę stronę. Pod nowym kierownictwem prawdopodobnie się to nie zmieni, bo taka jest polityka gospodarcza władz.
We Francji i Wielkiej Brytanii sprawy antymonopolowe były rozdzielone od konsumenckich, którymi zajmowały się instytucje zatrudniające po pół tysiąca osób. Działalność antymonopolowa w Polsce stanowi wąską stróżkę, bo system polityczny i otoczenie jej nie wymaga. Wręcz niechętnie patrzy się na takie zainteresowania UOKiK.
W energetyce mamy już niemal monopol
Rzeczywiście państwo rządzi. Przykro mi, bo tę branżę starały się reformować wszystkie rządy, z którymi współpracowałam, zwłaszcza rząd premiera Jerzego Buzka z ministrem Januszem Steinhoffem. W energetyce została przeprowadzona prawdziwa reforma, a teraz wszystko się cofa. Firmy energetyczne wydały setki milionów złotych na przejęcie udziałów w Polskiej Grupy Górniczej i pojedynczych kopalni, podczas gdy same mają ogromne potrzeby inwestycyjne.
Wydały oczywiście na ochotnika...
Wszyscy w branży o tym wiedzą, ale tego nie da się udowodnić bez dostępu do dokumentacji.
Przecież instytucje antymonopolowe mają potężną siłę: mogą wkroczyć, zająć komputery, telefony komórkowe.
Musi być wola państwa, by promować konkurencję. Najważniejsza jest polityka gospodarcza. A teraz zaczynają się dziać złe rzeczy, np. de facto nie ma polityki energetycznej państwa. Dokument taki został przyjęty przez Radę Ministrów w 2009 r. i jest już zupełnie nieaktualny. Trwa podtrzymywanie życia górnictwa. Moi przyjaciele ze Śląska mówią, że to wyłącznie problem polityczny, a nie ekonomiczny. Idą ogromne pieniądze na zamykanie kopalń, które nie są zamykane.
Nie tylko ta władza dopieszczała górnictwo. Premier Tusk w 2014 r. na Europejskim Kongresie Gospodarczym w Katowicach zapewniał, że będzie ono podstawą bezpieczeństwa energetycznego Polski.
Niestety... Też słyszałam tę wypowiedź. Co gorsza, mówił też, że państwowe pieniądze na zdrowie mają trafiać do państwowej służby zdrowia. A my tak walczyliśmy o konkurencję w ochronie zdrowia...
Już na starcie Urzędu Antymonopolowego myśleliście o systemie ochrony zdrowia jako o rynku?
Na początku nie, ale z biegiem czasu takie myślenie się pojawiło. Była dyskusja o kasach chorych, gdy byłam w końcu lat 90. szefową gabinetu politycznego wicepremiera Leszka Balcerowicza.
Docelowo miały ze sobą konkurować, ale SLD połączyło je w jeden NFZ.
Centralizacja zamiast konkurencji. Część polityków uwielbia centralizację Np. PiS robi centralny magazyn węgla. Chodzi o to, by zapłacić za węgiel i żeby nie leżał na zwałach przy kopalniach. To ukryta pomoc publiczna. Oni myślą, że to będzie skuteczny kamuflaż również przed Komisją Europejską..
Ktoś musiałby się poskarżyć.
Nie musi. W Komisji czytają gazety. Czytali już, gdy powstawał nasz układ stowarzyszeniowy ze Wspólnotą. Bruksela zapytała wtedy o pomoc publiczną. Odpowiedzieliśmy, że nie ma żadnej, bo Balcerowicz zlikwidował dotacje. Komisja chciała to sprawdzić i przyjechał do nas ekspert z dużej firmy prawniczej z Brukseli, wynajął 10 studentów do przejrzenia gazet i natychmiast zebrał dane. Bo pomoc publiczna to nie tylko pieniądz, który się daje, ale także np. niepobrane podatki. Gdy w 1991 r. Leszek Balcerowicz zapytał na Radzie Ministrów, kto wie, ile pieniędzy pochłonęły kopalnie, nikt nie wiedział. A minister gospodarki bronił się, że to tajemnica państwowa.
Po odejściu z urzędu zorganizowałam w ramach przygotowań do akcesji do UE zespół, który sprawdził, co Unia uznaje za pomoc publiczną. Zaczęliśmy szukać danych o pomocy publicznej w Polsce stosując instrumenty stosowane w UE. Było z tym trudno. W pewnym ministerstwie urzędniczka pokazała mi dużą szafę: „To tam gdzieś informacje są w szarych teczkach. Ale kto to będzie teraz przeglądał...". Zebraliśmy więc pod Warszawą urzędników z 21 urzędów centralnych, o których przypuszczaliśmy, że nawet o tym nie wiedząc, udzielają pomoc publiczną. Młody sędzia z Ministerstwa Sprawiedliwości szeroko otworzył oczy: „To jak ja zwalniam przedsiębiorstwo z opłaty sądowej, to jest pomoc publiczna?". Tak, jest. Potem ci urzędnicy szukali danych. Siedzieliśmy dwa dni i zebraliśmy mnóstwo materiału. Najważniejsza była świadomość, co to jest pomoc publiczna i że publiczne pieniądze nie pobrane są takie same, jak dane.
A mówimy o tym, gdy media publiczne dostają dwa miliardy złotych dotacji pod pretekstem rekompensaty za niepobrany abonament.
Problem w tym, że w ustawie o radiofonii i telewizji jest bardzo mgliście zdefiniowana misja, na którą przeznaczony jest abonament radiowo-telewizyjny. To powinno zostać wycenione i dopiero na tej podstawie przekazane pieniądze jako rekompensata za powierzoną misję. Mówi się, że programy informacyjne są misją. Skoro TVN i Polsat je mają, to też powinny mieć prawo do dotacji. Górę jednak wzięło myślenie: nie, bo oni są prywatni. I skoro misja w ustawie jest tak nieprecyzyjnie opisana, pojawia się wola polityczna i obrotność prezesa telewizji. I widzimy, co się dzieje...
Gdy CASE przygotowywał raport na 15-lecie członkostwa Polski w Unii, mnie przypadł w udziale rozdział o polityce konkurencji i pomocy publicznej. Z danych statystycznych o pomocy publicznej, wynika, że na liście największych jej biorców w latach 2004-2017 były przedsiębiorstwa energetyczne, tym PGE i Tauron. Zaraz potem telewizja publiczna, a na trzecim miejscu Spółka Restrukturyzacji Kopalń. I my mówimy Unii: dajcie nam duże pieniądze, bo chcemy uwolnić się od kopalń. Nieprawda, nie chcemy. Dlatego jestem zaniepokojona raportem NIK o inwestycjach w sektorze energetycznym w latach 2012-2018, które mają nam zapewnić bezpieczeństwo energetyczne. Zastanawiam się dokąd to wszystko zmierza?
Do „rozsmarowania" nieefektywności sektora węglowego po całej gospodarce.
Ale to jej niej nie uczyni innowacyjną.
Przyglądała się pani Nowemu Zielonemu Ładowi UE?
Jeśli dzięki tej pomocy publicznej zwiększymy wytwarzanie zielonej energii, to jestem za. W traktacie o Unii Europejskiej jest powiedziane, że pomoc publiczna jest zakazana, z wyjątkiem – i tu długa lista. A sprawy środowiska są na niej wysoko.
Na koniec: z czego z pracy w Urzędzie Antymonopolowym jest pani najbardziej zadowolona?
Była to praca ciągła, bardzo angażująca, ale jednocześnie bardzo fascynująca dla kogoś, kto zajmuje się na uczelni procesami gospodarczymi. To po pierwsze. Po drugie, udało mi się zorganizować urząd, w którym, gdy zaczynałam pracowało około 50 pracowników, gdy odchodziłam – około 200, a teraz jest około 500. Po trzecie, jak jadę przez Polskę widzę trwałe ślady tego, co zrobiliśmy przez pierwsze pięć lat. Widzę prywatne silosy zbożowe, które powstały, bo nie dopuściliśmy, by Państwowe Zakłady Zbożowe przekształcały się w starej strukturze, co blokowałoby powstanie konkurencji. Tak samo powstały konkurencyjne spółki komunalne.
A co panią zaskakuje?
Że ciągle wracają te same sprawy. Ostatnio prezes UOKiK nałożył 2,7 mln zł kary na firmy zrzucające z samolotów szczepionki dla lisów. Zmówili się producenci szczepionek. To było jedno z pierwszych naruszeń prawa konkurencji, jakim się zajęliśmy, kiedy kierowałam urzędem. Walka o konkurencję to walka bez końca.
