fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

VAT

Chojna-Duch: VAT-owscy oszuści korzystali z przepisów dla uczciwych firm

Elżbieta Chojna-Duch
rp.pl
Skrócenie terminu na zwrot VAT to jedna z przyczyn rozszczelnienia systemu podatkowego. A zniesienie dodatkowej sankcji otworzyło szeroko drzwi przestępcom – mówi Elżbieta Chojna-Duch, prof. Uniwersytetu Warszawskiego.

Są różne szacunki co do wysokości luki VAT w Polsce, są też spory o to, kto za nią odpowiada. Ale jedno nie ulega wątpliwości: przez wiele lat przestępcy wyłudzający podatek hulali bezkarnie po naszym kraju. Dlaczego?

dr hab. Elżbieta Chojna-Duch, prof. Uniwersytetu Warszawskiego, była wiceminister finansów: Przyczyn było wiele. Najogólniej mówiąc, wyłudzenia spowodował sposób tworzenia, interpretowania i stosowania przepisów, prowadzący do rozszczelnienia systemu podatkowego. Przyczynił się do tego też nieskuteczny nadzór administracji skarbowej i niestety, zbyt łagodne wyroki sądowe.

Zacznijmy od tworzenia prawa. Może najpierw trochę teorii, jak powinien wyglądać proces legislacyjny?

Proces legislacyjny przede wszystkim musi być przejrzysty. Powinien być wyraźnie określony podział kompetencji, tak aby wiadomo było, jaką rolę odgrywają podmioty biorące udział w tworzeniu prawa. Szczególnie istotne jest to przy przepisach VAT-owskich – to najważniejszy podatek, na nim opierają się polskie finanse publiczne.

A jak było w praktyce?

Przez wiele lat panowała tu duża dowolność. Projekty, niezależnie od rządowych, były zgłaszane przez doradców, lobbystów, przedstawicieli biznesu. Te osoby pojawiały się na różnych etapach tworzenia prawa, a ich rola była niejasna.

Czy osoby spoza administracji publicznej nie mogą uczestniczyć w procesie legislacyjnym?

Mogą, ale wyłącznie jako konsultanci. Decyzje dotyczące systemu podatkowego podejmuje minister finansów i on ponosi odpowiedzialność za jego kształt i skutki. Co do zasady minister finansów działa w interesie państwa, dobra publicznego. Natomiast doradca podatkowy w interesie swych klientów. Uszczelnienie systemu nie jest głównym celem doradcy podatkowego.

Czyli doradcy społeczni lub przedstawiciele organizacji biznesowych nie mogą pisać projektów ustaw?

Mogą pisać. Mogą też, i zresztą to robią, oceniać, opiniować projekty rządowe. Szerokie konsultacje międzyresortowe i zewnętrzne, społeczne są bardzo ważne. Ale ważne jest też to, by cały proces legislacyjny był transparentny. Decyzje ministra finansów powinny być podejmowane na podstawie konsultacji, ale nie mogą mu być narzucane.

Jestem przeciwna urynkowieniu tworzenia prawa, gdyż projekty firm doradczych promują partykularne interesy ich klientów, zwłaszcza tych, które mają uprzywilejowaną pozycję. Trudno jest jednocześnie doradzać rządowi i podatnikom.

Ale w świecie podatków pokutuje przekonanie, że lepiej się znają na nich doradcy podatkowi niż urzędnicy.

Z pewnością są to znakomici specjaliści. Doradcy podatkowi, w tym tzw. biznes optymalizacyjny, reprezentują jednak swoich klientów. Oczywiste jest więc, że mamy do czynienia z konfliktem interesów. Jeśli doradcy zostaną dopuszczeni do decyzji władczych przy pisaniu przepisów nie będą przecież tworzyć takich regulacji, na których tracą ich klienci.

Czyli słuchamy doradców, ale na końcu całej drogi stoi znający się doskonale na podatkach urzędnik, który podejmuje właściwą decyzję?

Tak. Kadra urzędnicza powinna być fachowa i wyspecjalizowana. Urzędnik – legislator, działający w interesie państwa – powinien być rzeczywiście zawodem zaufania publicznego. Mieć dużą wiedzę i wysokie wynagrodzenie. Kwoty wydawane na projekty prawa tworzone poza strukturami rządowymi lepiej przeznaczyć na własnych specjalistów.

O tym, że nieprawidłowości w procesie legislacyjnym spowodowały rozszczelnienie systemu podatkowego mówi się sporo na komisji śledczej ds. VAT, pisze w wielu komentarzach. Jakie właściwie przepisy spowodowały to rozszczelnienie?

Słabości systemu VAT jest wiele. To m.in. faktyczny brak opodatkowania obrotu transgranicznego w ramach UE, memoriałowy charakter podatku naliczonego czy sposób określania miejsca świadczenia usług. Każda z form rozszczelniania jest już opisana i trudno je wyjaśnić w jednym zdaniu.

Ale te zasady wynikają z unijnych dyrektyw, proszę o coś z naszego krajowego podwórka.

Rozszczelnienie obejmuje też przepisy dyrektyw, przecież wyłudzenia to problem wszystkich krajów UE. Ale proszę bardzo, może być konkret z naszego podwórka. Wprowadzenie przepisu skracającego podstawowy termin na zwrot VAT – ze 180 na 60 dni. W projekcie proponowanym przez komisję „Przyjazne państwo" było to nawet 50 dni. Wskazywałam wówczas, że niesie to za sobą dodatkowe skutki budżetowe i może powodować zwiększenie prób wyłudzenia podatku.

Firmy były bardzo zadowolone ze skrócenia terminu zwrotu VAT. Odzyskiwały szybko pieniądze z inwestycji, poprawiała im się płynność finansowa.

Ale to udogodnienie skrzętnie wykorzystywali też przestępcy. Urzędnicy, mając tylko 60 dni, nie byli w stanie weryfikować wszystkich wniosków o zwrot podatku. To za krótki okres, żeby sprawdzić, czy są zasadne. I albo opóźniali zwrot, wchodząc w spór z przedsiębiorcami (co często kończyło się obowiązkiem zapłaty odsetek za zwłokę), albo oddawali pieniądze oszustom, którzy z nimi znikali. Przyspieszony zwrot VAT w połączeniu z kwartalnymi deklaracjami stał się doskonałym narzędziem dla przestępców.

Kwartalne deklaracje – przyznam się, że sam pisałem o nich pozytywnie. Nie mam bowiem wątpliwości, że dla przedsiębiorcy wygodniej jest zbierać wszystkie faktury, liczyć podatek i płacić go co kwartał niż co miesiąc.

Zgadzam się, że to duże ułatwienie dla firm. Ale wykorzystały je również nieuczciwe. Wystarczyło, że firma rozliczająca się co kwartał wystawiła fakturę przedsiębiorcy raportującemu co miesiąc. Wykazywał on podatek naliczony i występował o zwrot. Urząd oddawał w terminie, nie wiedząc nic o podatku należnym, gdyż firma rozliczająca się kwartalnie nie musiała go jeszcze wykazywać. Efekt: skarbówka oddawała VAT jednej stronie, a druga w ogóle go nie płaciła.

Firmy cieszyły się też ze zniesienia sankcji VAT, a teraz wymienia się to jako jedną z głównych przyczyn wyłudzeń.

Uważam, że zniesienie dodatkowej sankcji VAT otworzyło szeroko drzwi przestępcom. Kary za wyłudzenia stały się bowiem nieproporcjonalnie niskie w stosunku do rodzaju i skali przestępstwa. Pamiętam, że argumentem za zniesieniem sankcji przedstawianym przez doradców społecznych były wymogi unijnych dyrektyw. I w ministerstwie trzeba było się im poddać. Okazało się jednak, że dyrektywa wcale nie zabrania nakładać sankcji. Została zresztą ostatnio przywrócona.

Nasuwa się pytanie: czy nie można wprowadzać przepisów dobrych dla uczciwych przedsiębiorców, bo natychmiast skorzystają z nich oszuści?

Można, ale przy tworzeniu prawa kompetentny urzędnik musi ocenić, jakie będą jego skutki. I oszacować, ile na nowych przepisach może stracić budżet.

Oczywiście elementem rozszczelnienia systemu jest też brak reakcji ustawodawcy na pewne zjawiska. A to było widać przez wiele lat. Przestępcy zawsze byli szybsi.

Zajmijmy się teraz stosowaniem prawa. Co tu zawiodło?

Wszystko. Począwszy od błędnych, sprzecznych ze sobą kilkudziesięciu tysięcy interpretacji przepisów podatkowych (ciągle zmienianych), skończywszy na rozbieżnym i zaskakującym nieraz orzecznictwie.

Czy urzędnicy byli przygotowani na inwazję VAT-owskich grup przestępczych?

Absolutnie nie. Urzędnicy byli zaskoczeni skalą przestępstw. Administracja podatkowa dopiero zaczynała się szkolić, jak stosować unijne regulacje. Trzeba było wyjść w teren, sprawdzić czy firma faktycznie istnieje, czy ma magazyn na towary, czy posiada środki transportu, mówiąc prościej, czy to działające przedsiębiorstwo, czy tylko tzw. słup. Kontrolerzy dopiero nabierali nowych doświadczeń. Informacje o przestępstwach były rozproszone, wieloinstancyjność postępowania powodowała jego wydłużenie.

Urzędnicy też najzwyczajniej w świecie bali się przestępców. Szwankowała także egzekucja. Oszuści łatwo wyprowadzali pieniądze do rajów podatkowych.

A sędziowie radzili sobie z tą ciężką artylerią?

Wyłudzenia VAT to skomplikowane, wielopłaszczyznowe operacje. W karuzelach uczestniczyły dziesiątki, a nawet setki podmiotów. Sędziowie nie zawsze rozumieli schematy tych mechanizmów. I w sporach podatkowych przyznawali często rację przestępcom.

W sprawach karnych też?

Może dla przykładu – znam historię doradcy podatkowego, który obsługiwał uczciwą firmę wplątaną w VAT-owską karuzelę. Doradca na zlecenie policji rozpracował całą sieć powiązań, dowiedział się, kto jest mózgiem całego oszustwa i przekazał obszerny, jasny materiał dowodowy prokuraturze. Sprawa trafiła do sądu. Ten odesłał akta do uzupełnienia. Wróciła więc do prokuratury i w końcu nastąpiło przedawnienie.

Na początku wspomniałem, że są różne szacunki co do wysokości luki VAT w Polsce. Kiedy była największa?

Luka VAT nie posiada jednolitej metody szacowania. Wyniki otrzymane za pomocą stosowanej w Ministerstwie Finansów metody szacowania są bardzo zbliżone do szacunków Komisji Europejskiej. Z tych analiz wynika, że w latach 2007–2015 obserwowano wzrost luki. W 2015 r. była prawie siedem razy większa niż w 2007 r. Dopiero w 2016 r. uległa zauważalnemu (o ok. 2,5 mld zł) ograniczeniu.

Niezależnie od metodologii, żaden ośrodek badawczy nie zaprzecza, że luka w Polsce była jedną z największych w Europie, a kwota utraconych dochodów budżetowych po 2009 r. wynosiła rocznie kilkadziesiąt miliardów złotych. Wyłudzenia VAT, czyli nienależne wypłaty dokonywane przez urzędy skarbowe, odbywały się w następnych latach na masową skalę. Na lukę składały się także kwoty niewpłacone przez podatników uchylających się od opodatkowania.

Jak pokonać VAT-owskie patologie?

Przede wszystkim trzeba zacząć od stworzenia jasnej ustawy o VAT. Obecnej, będącej także wynikiem działań europejskiego i krajowego biznesu optymalizacyjnego, nie da się już naprawić. Musi być napisana przez osoby, którym zależy na uszczelnieniu systemu. Mówiąc inaczej, politycy muszą przywrócić swoją władzę nad podatkami. I zaostrzyć przepisy.

Jest wiele instrumentów prawnych sprzyjających uszczelnieniu. Ale wprowadza się je niezwykle trudno. Np. lustracja podatkowa, wprowadzona rok temu, była dobrym rozwiązaniem. Ale już Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego proponuje ze względu m.in. na RODO przyjąć warunek zgody lustrowanego na jego sprawdzenie. To nie tylko wydłuży proces weryfikacji kontrahenta, ale instrument ten stanie się mniej wartościowy.

Potrzebne są wyspecjalizowane służby skarbowe. Tu nastąpiła już zresztą duża poprawa. Krajowa Administracja Skarbowa odnosi wiele sukcesów na polu walki z przestępczością. Ale trzeba jeszcze ją wzmocnić. Być może przy egzekucji wyłudzonych podatków należałoby korzystać z usług specjalistycznych firm.

Niezbędne są ciągłe szkolenia z przestępstw podatkowych dla policji i prokuratury. Także dla sędziów. I lepsza współpraca między państwami UE w zakresie międzynarodowych śledztw.

Powinno się uporządkować zasady przechodzenia z biznesu doradczego do Ministerstwa Finansów. I odwrotnie. Przydałby się rok karencji, żeby wyeliminować konflikty interesów. To też zmniejszy ryzyko rozszczelnienia systemu.

Potrzebna także jest edukacja. Społeczeństwo musi wiedzieć, że unikanie podatków jest niemoralne. Wtedy nie będzie przyzwolenia na oszustwa.

Wierzę, że jest to możliwe. Że nie są to tylko świąteczne życzenia.

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA: automatycznie wyświetlimy artykuł za 15 sekund.
REKLAMA
REKLAMA