Czy rada gminy może wyrazić swoje stanowisko w sprawach ogólnopolskich

Zakres działania gminy rozstrzyga także o kompetencjach rady gminy. Do właściwości rady należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów.

Publikacja: 12.12.2017 04:10

Czy rada gminy może wyrazić swoje stanowisko w sprawach ogólnopolskich

Foto: 123RF

Problem

Rada gminy chce wyrazić – w formie niewiążącego apelu lub deklaracji - swoje stanowisko w sprawach ogólnopolskich. Czy przysługuje jej takie uprawnienie?

Co mówią przepisy

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 14 u.s.g. uchwały rady zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (odmienne wymagania dotyczące podjęcia uchwały przez radę przewidziano np. w art. 19 ust. 1, art. 28a ust. 2 i ust. 5, art. 28b ust. 4 oraz art. 58 ust. 2 u.s.g.).

Prawnik wyjaśnia

Anna Puszkarska, radca prawny

Podkreśla się, że rada gminy może wypowiadać się tylko w zakresie powierzonych jej zadań. Dotyczy to także sytuacji, gdy stanowisko rady jest niewiążące i stanowi np. apel czy deklarację. Opinia rady może dotyczyć tylko kwestii, które pozostają w zakresie działania gminy. Sprawy ogólnokrajowe nie należą do właściwości gminy i rady gminy.

Zakres uprawnień

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powoduje to, że mogą podejmować tylko te działania, na które zezwala im prawo. Ich sytuacja jest odmienna niż ma to miejsce w przypadku podmiotów prawa prywatnego, które mogą czynić wszystko, czego im prawo nie zabrania. Wskazane wyżej ograniczenie dotyczy wszystkich organów władzy publicznej, w tym także organów jednostek samorządu terytorialnego. Dozwolone jest dla nich tylko to, co zostało przewidziane przez prawo. Podkreśla się przy tym, że zakaz wykraczania poza zakres kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy – także wtedy, gdy te formy nie mają władczego charakteru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., sygn. I OSK 1066/17, LEX nr 2371162).

W myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie właściwości gminy). Natomiast w art. 18 ust. 1 u.s.g. sformułowano zasadę domniemania właściwości rady gminy, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r. (sygn. II OSK 269/11, LEX nr 992533), przepis ten nie jest samodzielną podstawą do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, gdyż takie akty muszą mieć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę tylko w przypadku, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego uprawniający do wydania takiej uchwały albo gdy sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale takie działania także muszą pozostawać w granicach zadań gminy określonych przepisami prawa.

W wyroku NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. I OSK 716/09, LEX nr 582492) stwierdzono, że właściwość rady „we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) powinna być rozumiana przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., czyli jako działalność polegająca na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolna, co nie wyklucza działań nie mających charakteru władczego, ale pod warunkiem, że pozostają w granicach zadań gminy. Podkreślono, że art. 18 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej np. do podjęcia uchwały w sprawie stanowiska dotyczącego działań prokuratury. Nawet jeżeli gmina chciałaby spowodować przeprowadzenie czynności sprawdzających w ramach nadzoru prokuratorskiego, nie powinna osiągać tych celów w nieprzeznaczonym do tego trybie.

W wyroku NSA w Gdańsku z 30 września 1992 r. (sygn. SA/Gd 1008/92, ONSA 1993/2/51) zwrócono uwagę, że z przepisów u.s.g. nie da się wyprowadzić uprawnień gminy do ustanowienia rzecznika praw obywatelskich. Poza zakresem właściwości gminy oraz rady gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe (por. np. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., I OSK 2779/16, LEX nr 2226615).

Zajęcie stanowiska

Z art. 14 u.s.g. wynika wymóg podjęcia przez radę uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 1 lipca 2014 r. (sygn. II SA/Ol 608/14, LEX nr 1995333) stwierdzono, że przepis ten określa tylko zasady podejmowania przez radę rozstrzygnięć w drodze uchwał w przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie możliwość wypowiedzenia się w kwestiach merytorycznych, czyli przez podjęcie określonego wiążącego rozstrzygnięcia. Zgodnie ze wskazanym wyżej wyrokiem, wymóg ten nie odnosi się do wyrażania woli przez radę w formach, które nie mają charakteru uchwały (np. apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie, stanowiska). Podnosi się jednak także, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, w związku z czym muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w art. 14 u.s.g., chyba że przepis szczególny i to rangi ustawowej stanowi inaczej (wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08, LEX nr 506962).

W wyroku NSA z 25 kwietnia 2017 r. (sygn. I OSK 117/17, LEX nr 2315836) wyjaśniono, że „uchwała" nie jest prawną formą działania administracji, lecz formą, w której są podejmowane rozstrzygnięcia (oświadczenia, decyzje, orzeczenia, werdykty itp.) przez organy kolegialne. Powoduje to, że każda uchwała rady, niezależnie od jej charakteru, jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem (art. 91 u.s.g.). Także w wyroku NSA z 27 września 2017 r. (sygn. I OSK 1066/17) podkreślono, że każda działalność rady gminy przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę gminy jak: apel, rezolucja, stanowisko, opinia itp. Mimo sporów w odniesieniu do definicji pojęcia „uchwała", można przyjąć, że jest to forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty w trakcie jego posiedzenia. Uchwała, w zależności od jej treści, może być: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym bądź niemającym charakteru władczego. Akt rady gminy, który nie ma charakteru władczego, jest jednak uchwałą i musi mieścić się w kompetencjach gminy i rady gminy.

podstawa prawna: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.)

podstawa prawna: art. 6-7, art. 14-15, art. 18 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1875)

Problem

Rada gminy chce wyrazić – w formie niewiążącego apelu lub deklaracji - swoje stanowisko w sprawach ogólnopolskich. Czy przysługuje jej takie uprawnienie?

Pozostało 98% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Prawo karne
Przeszukanie u posła Mejzy. Policja znalazła nieujawniony gabinet
Prawo dla Ciebie
Nowe prawo dla dronów: znikają loty "rekreacyjne i sportowe"
Edukacja i wychowanie
Afera w Collegium Humanum. Wykładowca: w Polsce nie ma drugiej takiej „drukarni”
Edukacja i wychowanie
Rozporządzenie o likwidacji zadań domowych niezgodne z Konstytucją?
Praca, Emerytury i renty
Są nowe tablice GUS o długości trwania życia. Emerytury będą niższe