Kadencyjność w samorządzie: za i przeciw

Kto powinien decydować o tym, kto może zostać wójtem? Zainteresowani mieszkańcy, czy decydenci z Wiejskiej?

Aktualizacja: 01.02.2017 17:25 Publikacja: 01.02.2017 15:57

Kadencyjność w samorządzie: za i przeciw

Foto: www.sxc.hu

Dyskusja na temat pomysłu ograniczenia liczby kadencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta trwa. Głównie za sprawą umiejętnie cedzonych przez prezesa Jarosława Kaczyńskiego informacji na temat, jak ta instytucja ma w samorządowej ordynacji wyborczej wyglądać. W kolejnych odsłonach dowiedzieliśmy się, że Prawo i Sprawiedliwość zamierza to rozwiązanie wprowadzić nie tylko na przyszłość. Ma ono również wyłączyć z możliwości ubiegania się o reelekcję tych gminnych gospodarzy, którzy mandat wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprawują co najmniej od dwóch kadencji.

Jak pokazują statystyki, zabieg ten pozwoli wyeliminować z najbliższych wyborach samorządowych ponad 1,5 tys. potencjalnych kandydatów do reelekcji.

Na tym jednak nie koniec. Jak bowiem zapowiedział prezes PiS w radiowej Jedynce osoba, która pełniła urząd wójta przez dwie kadencje nie będzie mogła ponownie kandydować nawet po przerwie.

Czy ograniczanie liczby kadencji wójtom, burmistrzom i prezydentom miast to dobry, czy zły pomysł? Trudno na to pytanie znaleźć jednoznaczną odpowiedź. Jego zwolennicy wskazują, że sprawowanie przez tą samą osobę funkcji wójta (burmistrza, czy prezydenta miasta) przez 8, 12, a nawet ponad 20 lat prowadzi do powstawania spetryfikowanych układów władzy, sprzyjających różnym nieprawidłowościom.

– Trzeba zlikwidować patologie, które są w samorządach i podnieść jakość rządzenia – mówi wprost Jarosław Kaczyński.

Przeciwnicy ograniczania liczby kadencji odbijają piłeczkę. Argumentują, że jeżeli nawet w gminach są patologie, to jest to jedynie margines, z którym bez problemu powinny sobie poradzić powołane do walki z korupcją służby. Wskazują też, że w walce z układami forsowany przez prezesa PiS pomysł po prostu się nie sprawdzi.

A jak sprawa ograniczania kadencji wygląda w Europie? Zbadała to Fundacja Batorego. I z jej danych wynika, że na 29 krajów tylko we Włoszech i Portugalii nie można zarządzać dłużej niż odpowiednio przez dwie 5– letnie oraz trzy 4– letnie kadencje.

Natomiast limitów kadencji nie ma m.in. na Węgrzech, gdzie większość burmistrzów należy do rządzącej partii Fidesz Wiktora Orbana.

Osiem lat wystarczy, by dużo zrobić dla gminy

Stefan Płażek - adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego

Wyłączenie wielokadencyjnych wójtów z ubiegania się o reelekcję w 2018 r. nie narusza konstytucji.

Czy ograniczanie liczby kadencji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta do dwóch to dobry pomysł?

Oczywiście. Wystarczy wspomnieć zaprzęganie do wójtowskiej kampanii wyborczej gminnych urzędników, a bywa, że i pieniędzy. Prezydenci osiągnięć, dzięki którym znaleźli miejsce w historii, przysporzyli swym miastom góra w dwie kadencje. A jeśli któryś jeszcze piastował trzecią, to raczej w uznaniu zasług. Jest też szansa, że wójt po pozbawieniu go możliwości trzeciego kandydowania obróci swą aktywność w coś pożytecznego. Nie przeczę, że bywają i dobrzy gospodarze, ale te ich zalety gmina może inaczej wykorzystać.

Prezes Kaczyński mówi, że obecni wielokadencyjni wójtowie nie będą mogli w najbliższych wyborach kandydować. Czy to zgodne z konstytucją?

Takie rozwiązanie konstytucji nie narusza. We wcześniejszej naszej rozmowie przychyliłem się do poglądu odmiennego [„Ograniczenie listy kadencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta", „Rz" z 17 stycznia 2017 r.), doszedłem jednak do wniosku, że rozwiązanie to nie będzie oznaczało działania prawa wstecz. Nie będzie też godziło w prawa nabyte osób, które funkcje piastują drugą czy kolejną kadencję, bo nie będzie oznaczało automatycznej utraty mandatu. Spokojnie dokończą swoją kadencję, a mechanizm ten zadziała dopiero od wyborów 2018 r.

Z możliwości kandydowania zostaną wyłączeni ci, którzy w 2018 r. zakończą co najmniej drugą kadencję.Ich prawa zostaną naruszone.

Ale nastąpi to z poszanowaniem praw, które już nabyli. Ograniczenie to nie znajdzie do nich zastosowania w bieżącej kadencji. Zresztą niezależnie od tego, czy rozwiązanie zacznie działać w 2018 r., za cztery czy osiem lat, wójtowie będą mieć argument, że są dyskryminowani poprzez odebranie im biernego prawa wyborczego, które poprzednio im przysługiwało. Dyskusja o dacie wprowadzenia tego ograniczenia zawsze będzie się sprowadzać do rozważań o słuszności takiego zakazu w ogóle. Zawsze wszelkie ograniczenia biernego prawa wyborczego uderzają w pewną grupę ludzi.

Zgadza się. Odbierają pewnej grupie – w tym wypadku wielokadencyjnym wójtom – prawo ubiegania się o reelekcję.

W przeszłości były już ograniczenia w kandydowaniu, np. poprzez zakaz łączenia funkcji prezydenta miasta na prawach powiatu i parlamentarzysty (wyrok TK z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99). Trybunał Konstytucyjny uznał za niedopuszczalne tylko wygaszanie mandatów już trwających w chwili uchwalenia ustawy wprowadzającej to ograniczenie (nie zaś dopiero z upływem pełnej kadencji).

Zresztą przyjmijmy, że ustawodawca wprowadza w 2017 r., z mocą od wyborów w 2018 r., wymóg, aby np. kandydat na wójta miał maturę. Albo mieszkał w gminie. Czy uznalibyśmy za zasadne protesty dotychczasowych wójtów, którzy kandydować by nie mogli, bo nie spełniają nowych wymogów?

Są jeszcze sytuacje szczególne, gdy np. wójt zostanie wybrany na niepełną kadencję.

W tych sytuacjach ograniczenie kandydowania nie powinno być wprowadzane, bo byłoby nadmiernie opresyjne.

Prezes Kaczyński zapowiada powrót wyborów proporcjonalnych w gminach. Po jednokadencyjnej przerwie powróci upartyjnienie wyborów samorządowych tam, gdzie cztery lata temu obowiązywały jednomandatowe okręgi wyborcze. Czy tę tendencję da się powstrzymać?

Na jej powstrzymanie raczej bym nie liczył. Ale można próbować łagodzić skutki. Od lat zgłaszam postulat wprowadzenia obowiązku upubliczniania danych o kandydatach z wyprzedzeniem. Umożliwiłoby to wyborcom zapoznanie się z nimi oraz dokonanie wyboru opartego na ich kwalifikacjach i osiągnięciach. Teraz podawane informacje są zdawkowe, często kłamliwe.

Tylko budując państwo prawa, zlikwidujemy kliki

Ryszard Piotrowski - konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

Zakaz ubiegania się o reelekcję dla dwukadencyjnych wójtów może naruszać art. 2 konstytucji.

Czy prawo nigdy nie działa wstecz?

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza działanie prawa wstecz. Oczywiście pod warunkiem, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zatem retroaktywność nie może dotyczyć przepisów prawa karnego ani podatkowego. Poza tym wprowadzany z mocą wsteczną przepis może poprawiać sytuację obywateli, a ponadto musi istnieć jakaś wartość konstytucyjna, której ochrona uzasadniałaby retroaktywność. W orzecznictwie, a także w ustawach, znaleźć można jeszcze inne przesłanki.

Czy zabronienie startu w samorządowych wyborach w 2018 r. wójtom, którzy obecnie pełnią tę funkcję co najmniej dwie kadencje, byłoby działaniem prawa wstecz?

Można dyskutować, czy przeważa aspekt stosowania nowych norm do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie (skoro przed wprowadzeniem przepisów limitujących możliwość bycia wójtem takich ograniczeń nie było), czy też mamy do czynienia z retrospektywnym działaniem prawa, czyli ze stosowaniem nowego prawa do zdarzeń bądź stosunków, które powstały pod rządami „starego" prawa i trwają po wejściu w życie nowego.

Modyfikujemy ich sytuację „na przyszłość".

Tak. Jednocześnie nie powodujemy działania prawa wstecz, bo tych, którzy pełnili swój urząd dwie lub więcej kadencji, nie pozbawiamy wynagrodzenia czy mocy wydanych przez nich decyzji.

Retrospektywnym działaniem prawa TK zajmował się m.in. w wyroku o sygnaturze P 40/07. Sprawa dotyczyła przepisu ustawy, który nakładał na pracodawcę samorządowego obowiązek rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym, skazanym prawomocnie za przestępstwo umyślne, co do którego wyrok uprawomocnił się przed wejściem w życie ustawy. Trybunał ten nakaz zaaprobował, wskazując, że w demokratycznym państwie prawnym przepisy mogą mieć charakter retrospektywny, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki.

Trudno mi się zgodzić z tym orzeczeniem, ponieważ akceptuje ono arbitralne, nacechowane automatyzmem i z tych względów wątpliwe rozwiązanie. Wówczas ustawodawca uważał, że wśród pracowników samorządowych nie powinno być miejsca dla prawomocnie skazanych i zwolnił tych, którzy pracowali, nawet jeżeli pracowali dobrze, niezależnie od tego, za co ich skazano. Teraz być może ustawodawca powie, że nie może być w samorządzie miejsca dla tych, którzy prawdopodobnie są przestępcami, ale jeszcze nie zostali wykryci. Tak to przecież będzie wyglądać, jakby ustawodawca chciał stwierdzić: mamy patologię, ale ponieważ CBA i inne służby nie dają rady, muszę ten problem sam rozwiązać, zakazując kandydowania wójtom „dwukadencyjnym" – i złym, i dobrym.

Czasem chyba musi.

W demokratycznym państwie prawnym ustawodawca powinien działać racjonalnie. A czy ograniczenie liczby kadencji jest rozwiązaniem, które w walce z sitwą można za takie uznać? Otóż nie, a to dlatego, że wójt „sitwiarz" może kandydatem mianować dowolną osobę: kuzynkę, wujka, szwagra czy przyjaciela i jeśli kontroluje gminę i wyborców, to wymóg dwukadencyjności niczego w tej gminie nie zmieni. Może być też tak, że sitwa sitwę zastąpi. Ograniczenie jest zatem nieracjonalne, ponieważ może być w istotnym zakresie nieskuteczne. Racjonalny ustawodawca powinien rozumieć, że droga do likwidacji układów prowadzi poprzez wzmacnianie porządności, rzetelności i uczciwości. A to tylko można osiągnąć, budując państwo oparte na zaufaniu, poszanowaniu dla obywateli i dla organizacji społecznych. Oczywiście będą gdzieniegdzie kliki, ale do walki z nimi państwo ma służby.

Innym argumentem przeciwników dwukadencyjności jest to, że taka regulacja ingeruje w prawa wyborcze.

Ograniczenie praw wyborczych jest dopuszczalne, ale to wymaga spełnienia wymogów z art. 31 konstytucji. Takie ograniczenia muszą być przede wszystkim konieczne w demokratycznym państwie prawa. Muszą być też spełnione inne przesłanki. Ograniczenie praw wyborczych jest możliwe, gdy wymaga tego bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Czy ta przesłanka jest spełniona? Czy fakt, że 12 z 16 prezydentów miast powyżej 200 tys. mieszkańców pełni urząd dłużej niż jedną kadencję zagraża bezpieczeństwu państwa albo porządkowi publicznemu? To powinno być udowodnione, a więc chyba nie. Dalej: ochrona środowiska. Rzeczywiście mamy smog, ale czy jeżeli wprowadzimy dwukadencyjność wójtów, to ten smog zniknie? Mam duże wątpliwości. Kolejna przesłanka zdrowia i moralności publicznej, chyba tutaj nie pasuje. Trudno by było w każdym razie wykazać, że tam, gdzie prezydent rządzi dwie kadencje jest niezdrowo i niemoralnie. Wreszcie przesłanka wolności i praw innych osób. Tu owszem, są tacy, którzy by chcieli zająć miejsce wielokadencyjnych prezydentów, ale wydaje mi się, że to nie jest oczekiwanie chronione konstytucyjnie i uzasadniające ograniczenie praw wyborczych tym prezydentom.

Limitami kadencji Trybunał Konstytucyjny zajmował się już w przeszłości…

Tak, w sprawie dotyczącej rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych (sygn. akt K 64/07) TK wskazał, że przepis który ogranicza możliwość bycia członkiem rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej tylko przez dwie kadencje i jednocześnie nakazujący wliczać do tego limitu kadencje już zakończone jest niezgodny z art. 2 konstytucji, bo arbitralnie ingeruje w stosunki prawne powstałe w przeszłości i trwające nadal.

Oczywiście można powiedzieć, że spółdzielnie, to nie gminy, a członek rady nadzorczej, to nie wójt czy burmistrz, ale czy rzeczywiście? TK będzie miał co robić, jeżeli limitowanie kadencji zostanie zaskarżone.

rozmawiał Michał Cyrankiewicz

Dyskusja na temat pomysłu ograniczenia liczby kadencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta trwa. Głównie za sprawą umiejętnie cedzonych przez prezesa Jarosława Kaczyńskiego informacji na temat, jak ta instytucja ma w samorządowej ordynacji wyborczej wyglądać. W kolejnych odsłonach dowiedzieliśmy się, że Prawo i Sprawiedliwość zamierza to rozwiązanie wprowadzić nie tylko na przyszłość. Ma ono również wyłączyć z możliwości ubiegania się o reelekcję tych gminnych gospodarzy, którzy mandat wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprawują co najmniej od dwóch kadencji.

Pozostało 95% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Praca, Emerytury i renty
Płaca minimalna jeszcze wyższa. Minister pracy zapowiada rewolucję
Prawo dla Ciebie
Nowe prawo dla dronów: znikają loty "rekreacyjne i sportowe"
Prawo karne
Przeszukanie u posła Mejzy. Policja znalazła nieujawniony gabinet
Sądy i trybunały
Trybunał Konstytucyjny na drodze do naprawy. Pakiet Bodnara oceniają prawnicy
Mundurowi
Kwalifikacja wojskowa 2024. Kobiety i 60-latkowie staną przed komisjami