Reforma sądownictwa: władza robi dwa kroki w tył

Pierwsze od dawna dobre wieści o sądownictwie.

Aktualizacja: 31.05.2018 11:46 Publikacja: 31.05.2018 07:30

Reforma sądownictwa: władza robi dwa kroki w tył

Foto: Fotolia.com

W maju 2018 r. pojawiły się pierwsze dobre wieści dotyczące sądownictwa. Pierwsze od bardzo dawna, gdyż od czasu rozpoczęcia antysądowej ofensywy w styczniu 2017 r. dobra była tylko wieść o lipcowych wetach prezydenta do dwóch ustaw sądowych. Ale wówczas radość trwała krótko, ponieważ już po dwóch miesiącach pojawiły się projekty prezydenckie, tylko w pewnym stopniu lepsze od tych zawetowanych. Tym razem jest szansa na bardziej trwałe efekty.

Cóż takiego się dzieje? Przede wszystkim pojawiły się dwa nowe, korzystne projekty zmian w ustawach sądowych. Dla ułatwienia orientacji w tym gąszczu szybko uchwalanych przepisów można je nazwać nowelą kwietniową (ustawa z 12 kwietnia 2018 r.) i nowelą majową (ustawa z 10 maja 2018 r.). Nowela kwietniowa właśnie wchodzi w życie. Nowela majowa wejdzie w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Skutki targów

Skąd ten nagły pośpiech w nowelizowaniu ustaw, które zostały uchwalone w grudniu 2017 r. i dopiero co zdążyły wejść w życie?

Rzecz jasna podstawowym motywem jest mityczna „zagranica", czyli spór o praworządność z organami europejskimi, który zabrnął niebezpiecznie daleko. Zagrożeniem jest możliwość zastosowania art. 7 traktatu o Unii Europejskiej. Istnieje także możliwość podważenia międzynarodowej wiarygodności polskich sądów, na skutek pytania irlandzkiego Sądu Najwyższego skierowanego do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Decyzję Trybunału mamy poznać już w czerwcu i nie dziwią nerwowe reakcje przedstawicieli obozu władzy, bo skutki zakwestionowania niezawisłości polskich sądów mogłyby być fatalne.

Korzystnym skutkiem swoistych targów z Komisją Europejską są właśnie dwie nowele ustaw sądowych. Trudno je uznać za całkowity sukces, bo większość niekorzystnych przepisów pozostaje w mocy. Rzecz jasna, można się spierać, czy szklanka jest w jednej czwartej pełna czy w trzech czwartych pusta. To już zależy od podejścia. Malkontenci zawsze będą wskazywać, jak wiele nie zmieniono. Optymiści – cieszyć się z bezprecedensowego odwrotu dwuwładzy ustawodawczo-wykonawczej. Dotąd to się bowiem nie zdarzało i obowiązywała dyrektywa „ani kroku w tył".

W każdym razie trudno uznać, że zmiany nie mają żadnego praktycznego znaczenia i są jedynie „pudrowaniem". Jest tam bowiem sporo przepisów, które będą miały istotne znaczenie dla funkcjonowania Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, a pośrednio także dla losów obywateli stających przed sądami. A to w sumie jest w całej sytuacji najistotniejsze.

Koniec rządów absolutnych

Co zatem się zmienia? Ograniczeniu ulega wszechwładza ministra sprawiedliwości w zakresie odwoływania prezesów sądów.

Przypomnijmy, że przez pierwsze sześć miesięcy obowiązywania ustawy, do 12 lutego 2018 r., minister miał w tym zakresie władzę absolutną – mógł dowolnie odwołać każdego prezesa i wiceprezesa sądu, bez podawania uzasadnienia. Jak wiemy, z możliwości tej skorzystał w co piątym sądzie. Tak szeroki zakres władzy z zasadą niezależności sądów nie miał wiele wspólnego. Po 12 lutego minister miał już pewne ograniczenia – odwołanie mogło nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w ustawie. Fakt, że zakreślonych dość szeroko, ale już całkowitej dowolności nie było. I odbiło się to na praktyce, bo w tym trybie przez trzy miesiące nie został odwołany żaden prezes.

Od 23 maja ograniczenia dla ministra ulegają zwiększeniu. Przed odwołaniem prezesa będzie musiał zasięgnąć opinii kolegium sądu, czyli organu wybranego przez samorząd sędziowski. Niestety, opinia ta nie będzie wiążąca, ale – podobnie jak przed rokiem 2017 – minister może odwołać się od niekorzystnej dla siebie opinii do Krajowej Rady Sądownictwa. W dodatku KRS może odrzucić wniosek ministra większością 2/3, czyli 17 głosów. Nawet więc gdyby wszyscy sędziowie z KRS byli przeciwni odwołaniu – nie wystarczy to do odrzucenia wniosku. W sumie zatem ten hamulec bezpieczeństwa utrudnia odwołanie prezesa, ale nie jest on aż tak mocny, jakby się mogło wydawać. Niemniej dobre i to.

Druga bardzo istotna dla sądów powszechnych zmiana to nowy skład kolegiów. Tu ustawodawca poszedł w bardzo dobrym kierunku, zwiększył bowiem reprezentację najliczniejszej grupy sędziów rejonowych. Sędziowie rejonowi, stanowiący 70 proc. w okręgu, mieli dotąd jedynie połowę miejsc w ośmioosobowym kolegium. Z zasadami demokracji nie miało to wiele wspólnego. Tym razem każdy sąd rejonowy ma wybierać po jednym członku kolegium, a zebranie sądu okręgowego – dwóch sędziów. Dodatkowo prezes i pierwszy wiceprezes zasiadają w kolegium z urzędu.

W rezultacie wszystkie kolegia w kraju będą liczyły łącznie 411 członków, w tym 319 sędziów sądów rejonowych i 180 sędziów okręgowych (licząc wraz z prezesami). W skali kraju proporcje (2:1) są zbliżone do rzeczywistego stanu zatrudnienia na obu szczeblach. W skali poszczególnych okręgów będzie to jednak wyglądać bardzo różnie. I tak np. w okręgu białostockim są tylko trzy sądy rejonowe, więc kolegium będzie liczyło czterech sędziów ze szczebla okręgu (z prezesami włącznie) i trzech sędziów rejonowych. Z kolei w okręgu poznańskim jest aż 20 sądów rejonowych, więc będziemy mieli do czynienia z absolutną przewagą sędziów rejonowych w liczącym aż 24 osoby kolegium. Swoją drogą mam wątpliwości co do praktycznych możliwości funkcjonowania aż tak dużego organu.

Kłopotów można było uniknąć

Ustawodawca nie byłby jednak sobą, gdyby nie stworzył przy okazji poważniejszych problemów. Nie jest to dziwne, jeśli się weźmie pod uwagę tradycyjny już pośpiech prac ustawodawczych i fakt zgłoszenia tego przepisu jako „wrzutki" w toku prac komisji. Czy jednak naprawdę do takiego trybu i jakości musimy się przyzwyczajać?

Przede wszystkim zabrakło przepisu przejściowego, który mówiłby, co zrobić z trwającymi kadencjami dotychczasowych kolegiów. Rzecz jasna nawet bez przepisów przejściowych wykładnia w tym przypadku nie powinna nastręczać trudności. Skoro nowa ustawa przewiduje inny skład kolegiów, to kolegia w dotychczasowym składzie funkcjonować nie mogą. I trzeba przeprowadzić nowe wybory według nowych zasad.

Nie trzeba być jednak prorokiem, żeby przewidzieć, że brak jednoznacznego przepisu przejściowego spowoduje problemy. Zwłaszcza w obecnej, napiętej sytuacji. Tak też się stało. SSP Iustitia opublikowało stanowisko, w którym – przy dość karkołomnej argumentacji prawnej – stwierdziło, że dotychczasowe kolegia powinny funkcjonować do końca kadencji. Podobne stanowisko próbowano przyjąć na zebraniu wyborczym w Warszawie, lecz szczęśliwie nie udało się to z powodu braku kworum. Pewnie w innych miejscach w Polsce też takie komplikacje mogą nastąpić. Niestety, w tym przypadku ustawodawca wykazał się nie tylko słabą techniką legislacyjna, ale też brakiem perspektywicznego myślenia, ponieważ tych kłopotów łatwo można było uniknąć.

Nie jest to niestety koniec problemów. Nie określono na przykład, w jaki sposób liczyć kadencje nowych kolegiów. Do tej pory nie było z tym problemu, bo wszystkich członków wybierano na jednym zgromadzeniu. Teraz członkowie są wyłaniani przez każdy sąd z osobna i daty ich wyborów mogą się różnić o kilka czy kilkanaście dni. Jak liczyć ich kadencje? Od daty wyboru pierwszego czy może ostatniego? A może dla każdego z osobna? Ponieważ kolegium jest organem obradującym ze znaczną częstotliwością, problem czasu kadencji może się po latach okazać istotny.

Problemem jest też nierówność głosów poszczególnych sądów rejonowych. Sąd liczący kilkudziesięciu czy ponad stu sędziów będzie miał taką samą reprezentację jak kilkuosobowy. Czy słusznie? W praktyce politycznej takie nierówności się zdarzają. Stan Wyoming ma taką samą reprezentację w Senacie USA jak kilkadziesiąt razy większa Kalifornia. Wprowadzenie wyborów proporcjonalnych w praktyce eliminowałoby przedstawicieli małych sądów. Czy jednak bardziej proporcjonalny podział mandatów między sądy rejonowe nie byłby lepszy i bardziej sprawiedliwy? To pytanie na przyszłość.

Kluczowe zmiany dotyczą kwestii wieku spoczynkowego sędziów. Przede wszystkim zrównano wiek spoczynkowy kobiet i mężczyzn. Zróżnicowanie płci było zarzutem, który stał się podstawą skargi do Trybunału Sprawiedliwości, złożonej w grudniu 2017 r. przez Komisję Europejską. Obecnie problem ten znika, choć należy ubolewać, że grupa kobiet sędziów przeszła w stan spoczynku przed ukończeniem 65. roku życia, nie doczekawszy się zmiany przepisów.

Ważną zmianą jest również przeniesienie kompetencji w zakresie wyrażania zgody na przedłużenie okresu orzekania w wieku 65+ na Krajową Radę Sądownictwa. Dotychczasowe powierzenie tej kompetencji ministrowi sprawiedliwości zbyt mocno naruszało zasadę odrębności władzy sądowniczej. Istotne znaczenie ma również uprawnienie sędziów kobiet do dobrowolnego przejścia w stan spoczynku w wieku 60+. Taki model był postulatem Iustitii od czasu skokowego wydłużenia wieku spoczynkowego w 2012 r. I bez wątpienia zmiany te nie są kosmetyczne.

Co dobrego wprowadza nowela majowa? Przede wszystkim znaczące ograniczenie zakresu i możliwości wnoszenia skargi nadzwyczajnej. Dotychczas instytucja ta umożliwiała w praktyce podważanie wszystkich prawomocnych orzeczeń sądowych z ostatnich 20 lat. Nie trzeba dodawać, jak bardzo było to niebezpieczne dla stabilności systemu prawnego.

Teraz ulegnie to istotnemu ograniczeniu. Po pierwsze, wprowadzono ogólną zasadę, że skarga może być wniesiona, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Po drugie, wprowadzono przesłanki szczegółowe – skarga może być wniesiona, jeśli orzeczenie narusza konstytucyjne zasady, wolności i prawa człowieka, orzeczenie w sposób rażący narusza prawo albo zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skargę można będzie wnieść, tylko jeśli orzeczenie nie może być uchylone lub zmienione w trybie innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W dodatku krąg podmiotów pośredniczących w składaniu skarg uległ ograniczeniu do prokuratora generalnego lub rzecznika praw obywatelskich. No i – co istotne – w sprawach starszych niż pięć lat Sąd Najwyższy może ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa, nie uchylając go.

Zalew już nie grozi

Mówiąc krótko – z potencjalnego oceanu skarg nadzwyczajnych pozostało niewielkie jezioro. Nie grozi już raczej zalew Sądu Najwyższego przez setki tysięcy czy nawet miliony skarg nadzwyczajnych, co w dotychczasowym stanie prawnym było całkiem realne. Na pewno nowela wpłynie też korzystnie na stabilność systemu prawnego. Można co prawda marudzić, że przypomina to słynny dowcip o kozie, którą najpierw wprowadzono do zbyt ciasnego mieszkania, by po jej wyprowadzeniu stwierdzić, że mieszkanie jest całkiem luźne. I zapytać – po co nam w ogóle była ta koza? Ale bez wątpienia znaczne ograniczenie skargi nadzwyczajnej to duża ulga dla obywateli, którzy przez ostatnie 20 lat wygrali swoje sprawy przed sądami, a teraz zaczęli żyć w niepewności.

Drugą istotną nowością jest zmiana sposobu mianowania asesorów. Dotychczas czynił to minister sprawiedliwości, co było jednym z wielu przejawów nadmiernej przewagi władzy wykonawczej nad sądowniczą. Krajowa Rada Sądownictwa mogła wyrazić sprzeciw. Teraz asesorów mianować ma prezydent na wniosek KRS, czyli dosyć podobnie jak w konstytucyjnym procesie mianowania na stanowisko sędziego. Różnica polega jedynie na tym, że w przypadku asesorów nie ma wolnego konkursu, tylko powstaje lista na podstawie wyników egzaminu w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W każdym razie nowela rozwiązuje dylematy ustrojowe co do pozycji asesora, które jesienią 2017 r. stały się podstawą do sprzeciwu KRS wobec wszystkich kandydatów na asesorów. Sprzeciwu, który zresztą w większości wypadków został cofnięty.

Wisienką na torcie miały być zmiany w zakresie stanu spoczynku sędziów SN w wieku 65+. Niestety, wisienka okazała się mocno niedojrzała. Owszem, jest mały krok naprzód. Początkowo wnioski sędziów o przedłużenie możliwości orzekania po ukończeniu 65. roku życia prezydent mógł rozpoznawać w sposób zupełnie dowolny. W noweli kwietniowej wprowadzono możliwość zasięgnięcia opinii KRS. W noweli majowej jest już taki obowiązek. Tylko że nie rozwiązuje to zasadniczego problemu, jakim jest ustawowe skrócenie kadencji sędziów SN, a zwłaszcza konstytucyjnej kadencji pierwszej prezes SN. Ten problem mógłby rozwiązać jedynie przepis przejściowy, pozwalający tym sędziom na dalsze orzekanie do osiągnięcia poprzedniego wieku spoczynkowego.

Co dalej? Zobaczymy. Negocjacje trwają. W każdej chwili może pojawić się jakiś nowy projekt. Albo kilka projektów. Do 4 lipca – daty przejścia sędziów SN w stan spoczynku – piłka jest nadal w grze. I wszystko się może zdarzyć.

Autor jest sędzią Sądu Okręgowego w Płocku

Praca, Emerytury i renty
Płaca minimalna jeszcze wyższa. Minister pracy zapowiada rewolucję
Prawo dla Ciebie
Nowe prawo dla dronów: znikają loty "rekreacyjne i sportowe"
Prawo karne
Przeszukanie u posła Mejzy. Policja znalazła nieujawniony gabinet
Sądy i trybunały
Trybunał Konstytucyjny na drodze do naprawy. Pakiet Bodnara oceniają prawnicy
Mundurowi
Kwalifikacja wojskowa 2024. Kobiety i 60-latkowie staną przed komisjami