fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Rzecz o prawie

Witold Zontek: Nie można ustawą dopisać prezydentowi nowych prerogatyw

AFP
Nie można ustawą dopisać prezydentowi nowych prerogatyw.

W dyskusji o prezydenckim projekcie ustawy o Sądzie Najwyższym poruszano też jeden wątek mało medialny, lecz o fundamentalnym znaczeniu dla sposobu wykładni konstytucji. Chodzi o artykuł dra Krzysztofa Szczuckiego „Spór o kompetencje prezydenta" („Rzeczpospolita" z 12 grudnia 2017 r.). Zdaniem autora nie można mówić o żadnym uzurpowaniu sobie uprawnień przez prezydenta, ponieważ już sama konstytucja upoważnia go do wykonywania zadań dlań przewidzianych zarówno jej treścią, jak i innymi aktami normatywnymi. W związku z tym w prerogatywie (wyłącznym uprawnieniu prezydenta niewymagającym kontrasygnaty) mieścić mają się uprawnienia pochodne służące jej efektywnej realizacji (decyzje „okołoprerogatywowe"). Autor przytacza chociażby uprawnienie do powoływania przez prezydenta przedstawicieli do KRS, które nie zostało wymieniony w art. 144 ust. 3 konstytucji, ale nie wymaga kontrasygnaty. Zdaniem autora przesądza to o szerszym, niżby to wynikało z literalnej wykładni art. 144 rzeczywistym zakresie kompetencji prezydenta RP wyłączonych spod obowiązku uzyskania kontrasygnaty. W dalszej części tekstu pojawiają się wątki krytyczne co do sensu kontrasygnaty jako takiej ukazujące, jak to prezydent może stać się zakładnikiem sporów partyjnych.

Artykuł ukazał się w rubryce „Niepoprawnie o konstytucji", która w tym przypadku wydaje się literalnie, a nie jedynie metaforycznie korespondować z jego treścią. Błędem interpretacyjnym powielanym przez wielu komentatorów jest wykładanie poszczególnych przepisów konstytucji w oderwaniu od pozostałych jej regulacji i samego „ducha" wyrażonego w preambule.

Bez trzeciej możliwości

Konstytucja ze swej istoty jest tworem kompleksowym. Poszczególne jej rozwiązania są ze sobą sprzężone i muszą być rozumiane jako nadające sobie wzajemnie znaczenie. Kluczowe są tu ogólne zasady (deklaracje) ustrojowe, m.in. demokratyczne państwo prawa (art. 2), legalizm (art. 7), podział i równowaga władz (art. 10). Naturalnie rezultaty interpretacji mogą być różne w zależności od sposobu postrzegania owych ogólnych zasad. Natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że granicą swobody interpretatora jest moment „per non est" (uznanie, że przepis jest pusty i nie zawiera treści normatywnej). Takie postawienie sprawy prowadziłoby do zupełnej dowolności i możliwości udowodnienia każdej tezy.

Gdyby rozumieć przepisy konstytucji tak jak zdaje się to czynić dr Szczucki – w oderwaniu od całości jej zawartości normatywnej – to rzeczywiście nie ma problemu z dowolnym żonglowaniem uprawnieniami wyłącznymi prezydenta w ich aspekcie jakościowym i ilościowym (wspomniane akty „okołoprerogatywowe"). Przeczy temu jednak wprost art. 144 ust. 2 konstytucji, który stwarza domniemanie kontrasygnaty [„Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów (...)."] Wszystkie – niebędące prerogatywami. Jest to system zerojedynkowy – coś albo jest prerogatywą z ust. 3, albo nie.

Nawet jednak odrzucenie powyższego, zdawałoby się prostego, wnioskowania w magiczny sposób nie potwierdza tez dr. Szczuckiego. W rozdziale II konstytucji w podrozdziale „Środki ochrony wolności i praw" znaleźć można bowiem niewinny przepis o fundamentalnym znaczeniu – art. 77 ust. 1: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Innymi słowy, istnieje domniemanie zaskarżalności decyzji władzy państwowej naruszającej jego wolności bądź prawa. A uznanie jakiegoś uprawnienia za prerogatywę prezydencką wedle dotychczasowego stanu orzecznictwa sądów administracyjnych uniemożliwia jej kwestionowanie na drodze sądowej (vide ostatnie orzeczenia NSA dotyczące niepowołanych sędziów). I to jest clou problemu. Dopisywanie prezydentowi prerogatyw, nawet w najlepszej wierze jego zwolenników, niejako automatycznie prowadzi do bezwzględnego odebrania obywatelowi prawa do sądu. Przewrotnie ujmując ten problem, skoro tak często w debacie publicznej akcentuje się, że zwierzchnia władza należy do narodu (suwerena), to jakie są powody, by jego wybrańcy owemu narodowi odbierali jego konstytucyjnie gwarantowane prawa? Ma to rację bytu jedynie w przypadku uznania, że wola władcy to jednocześnie wola ludu. Ale chyba z takim myśleniem definitywnie pożegnaliśmy się już jakiś czas temu.

Zamieszczone w nowej ustawie o SN kompetencje prezydenta, jeżeli nie znajdują się w katalogu art. 144 ust. 3, stanowią jedynie działalność administracji publicznej w postępowaniach organizacyjnych dotyczących SN i muszą podlegać zaskarżeniu (abstrahując już nawet od poglądu o konieczności uzyskania kontrasygnaty dla ich ważności). Przepis art. 3 § 2 pkt 4) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi klarownie wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów. Jeżeli nie mamy do czynienia z prerogatywą prezydenta, sąd administracyjny nie może odmówić rozpoznania sprawy, bo kompetencje te nie są działalnością administracyjną, tylko ustrojową czynnością dyskrecjonalną i niezawisłą, niepodlegającą kontroli.

Organ administracji

Pamiętać należy, że urząd prezydencki czerpie swoją wyjątkowość ustrojową wprost z konstytucji i tylko w takim zakresie, jaki ona przewiduje. Może to być dla niektórych obserwatorów życia publicznego trudne do zrozumienia, ale w tych wszystkich ustawach, w których parlament dał prezydentowi swoiste prezenty w postaci określonych uprawnień, uczynił go najzwyczajniej w świecie organem administracji publicznej. Nasze ustawodawstwo przewiduje tego typu rozwiązania – np. nadawanie tytułu profesora zwyczajnego czy wspomniane przez dr. Szczuckiego powoływanie przez prezydenta przedstawicieli do KRS. Zapewne nie było nigdy potrzeby kwestionowania tych indywidualnych aktów, ale argument z pasywności zainteresowanych nie jest żadnym argumentem. Czy w hipotetycznej sprawie odmowy nadania stopnia profesora zwyczajnego zainteresowany powinien móc zaskarżyć decyzję prezydenta? Naturalnie. To tylko ze względu na określoną tradycję nie wydaje jej np. minister nauki i szkolnictwa wyższego czy Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułów. Nie mielibyśmy wtedy wątpliwości, że od takiej decyzji odwołanie przysługiwać powinno. Prezydent stający się zwykłym organem administracji publicznej traci swoją konstytucyjną i ustrojową wyjątkowość.

Ustawodawca może zapewne „uwznioślać" wybrane przez siebie akty, przekazując ich wykonanie na ręce prezydenta, ale nie może ustawą dopisać do art. 144 ust. 3 konstytucji nowych prerogatyw. Po prostu. Tylko dlaczego to tak trudno zrozumieć? ?

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, asystentem sędziego w Sądzie Najwyższym.

Powyższe tezy stanowią poglądy autora i nie wyrażają stanowiska afiliowanych instytucji.

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA