Leonard Etel o ordynacji podatkowej: Stworzyliśmy jasne reguły gry

Rz: Stworzył pan ze swoim zespołem wielki projekt, liczący 687 artykułów. Nie boi się pan, że trafi do kosza?

Leonard Etel: Dlaczego ktoś miałby to wyrzucać?

Po pierwsze dlatego, że komisja pracująca nad ordynacją została powołana jeszcze za czasów poprzedniego rządu. Po drugie, dużo jest w nim wskazań, gdzie fiskus ma iść na ugodę z podatnikiem, a to niektórzy mogą nazwać rozszczelnieniem systemu.

Myślę, że nasza praca się nie zmarnuje. Zmiany, które zaproponowaliśmy, i prędzej czy później i tak muszą być uchwalone. Nowe instytucje prawne zmierzające do porozumienia urzędu i podatnika już dobrze działają w innych państwach, na przykład w Holandii. Dlaczego nie miałyby zadziałać i u nas? Pracowaliśmy w zespole naukowców, urzędników, sędziów i doradców podatkowych. Nie kierowały nami interesy polityczne. Obecny rząd pozwolił nam kontynuować to, co zaczęliśmy, więc nie sądzę, by teraz rezygnowano z rezultatów trzech lat naszej pracy.

Ale z Ministerstwa Finansów płynie teraz przekaz raczej w stylu „łapaj złodzieja", a nie „szukaj kompromisu". Jak pan przekona „łapaczy" do swojej filozofii?

Żeby odpowiedzieć, podam przykład. Skonstruowaliśmy nowe przepisy o przedawnieniu podatków. Dla większości podatników, głównie dla osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, to przedawnienie będzie skrócone z pięciu do trzech lat. Ale już dla przedsiębiorców, których sprawy są trudniejsze – pozostanie pięć lat. To są terminy na wymiar podatku, ale proponujemy jeszcze dodatkowy: pięć lat na pobór już wymierzonych danin. Zakreślamy bardzo wyraźnie granice czasowe wymiaru i poboru, tworząc jasne reguły gry. Czy to źle? Chyba nie, bo służby skarbowe będą zmobilizowane do szybkiego dochodzenia należności. Z kolei podatnicy nie będą zaskakiwani sztucznym wydłużaniem okresu przedawnienia i ściganiem po latach. Zaoszczędzi to wszystkim kosztownych i niepotrzebnych sporów, które fiskus przecież nie zawsze wygrywał. W tym przypadku, tak zresztą jak i w całej ordynacji, staraliśmy się wyważyć interes administracji skarbowej i podatników.

Utrzymaliście w projekcie zakaz obchodzenia prawa przez tworzenie sztucznych struktur. Zaproponowaliście jednak nowość: zakaz obchodzenia prawa także przez urząd skarbowy. Pięknie, tylko kto będzie czuwał nad jego przestrzeganiem?

Sądy administracyjne. Nawet jeśli urząd sam uzna, że nie nadużył prawa podatkowego, a jego pogląd podzieli druga instancja, to sąd będzie musiał wziąć pod uwagę ten nowy przepis, o którym pan wspomina. Władze skarbowe powinny działać racjonalnie i zgodnie z celem ordynacji, a nie naginać prawo, by zaszkodzić podatnikowi. W zasadzie i dziś mają obowiązek działania zgodnie z prawem, ale nie ma tak jednoznacznego przepisu o jego omijaniu. Tę zasadę już jakiś czas temu sformułowano w doktrynie prawa podatkowego, ale dopiero teraz pojawi się mocna podstawa prawna. Sąd będzie mógł zakwestionować ewentualne nadużycie prawa przez administrację skarbową. Dziś zdarza się, że podatnik prowadzący biznes dostaje decyzję podatkową opiewającą na miliony złotych z rygorem natychmiastowej wykonalności. Urząd natychmiast zajmuje konto tej firmy, nie dając jej szansy na samodzielne zapłacenie podatku. To ją kładzie na łopatki. A przecież nie zawsze takie błyskawiczne działanie jest konieczne. To nie jest wydumany przykład, tak się naprawdę dzieje. I to może być, według naszych propozycji, uznane za nadużycie prawa przez władze skarbowe. Dziś z taką natychmiastową wykonalnością trudno walczyć.

Wśród nowych propozycji jest „ochrona uzasadnionych oczekiwań podatnika". Nie będzie mogło mu szkodzić zastosowanie się do informacji z administracji skarbowej, choćby udzielonych ustnie. Znów wspaniała idea, ale jak pan sobie wyobraża jej realizację?

Gdy podatnik w takiej sytuacji otrzyma błędną informację, to jeśli nawet potem urząd skarbowy wykryje nieprawidłowe postępowanie i uzna, że powstała zaległość, podatnik nie zapłaci odsetek od takiej zaległości, nie będzie podlegał odpowiedzialności karnoskarbowej ani sankcjom w VAT. Będzie mógł też wnioskować o jej umorzenie. Ale my proponujemy coś więcej – urzędnik będzie musiał informować podatnika o jego prawach i obowiązkach. Dziś taki obowiązek informowania istnieje, ale tylko wtedy, gdy już zostanie wszczęte postępowanie podatkowe.

Nieco większą moc ma mieć umowa o współdziałanie podatnika z organem skarbowym. Czego będzie ona dotyczyła?

Tę właśnie instytucję zaczerpnęliśmy wprost z Holandii, gdzie świetnie działa. Przeznaczona jest dla dużych firm, dokonujących często bardzo skomplikowanych operacji gospodarczych. Najczęściej działają w dobrej wierze, choćby ze względu na swoją reputację. Tu nie chodzi o drobnych kombinatorów, o jakieś jednoosobowe firmy słupy, tylko o profesjonalnie prowadzony biznes na dużą skalę. Taka umowa zobowiąże ową dużą firmę do informowania władz skarbowych praktycznie o całej swojej działalności i wszystkich planowanych transakcjach. W zamian urząd skarbowy, jeśli dostrzeże potencjalne zagrożenie naruszenia prawa, sygnalizuje: uwaga, tu może być problem, jeśli to zrobicie, to wymierzymy wam wysoki podatek.

I fiskus po dżentelmeńsku ostrzeże, zamiast od razu wydawać decyzję?

Otóż to! Taka umowa będzie gwarancją uczciwego podejścia obu stron. Dziś rzeczywiście bywa, że znienacka przychodzi kontrola, która kończy się decyzją, a nierzadko wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Często nie ma dyskusji i głębszej analizy takiej transakcji. Umowa zapewni partnerskie podejście z obu stron.

Umowę będzie można zawrzeć też z mniejszymi podatnikami, może nie na wiele lat, ale co do ustalenia konkretnego stanu faktycznego. Do jakich sytuacji będzie adekwatna?

Na przykład gdy będzie się toczyło postępowanie dotyczące opodatkowania gruntu zajętego kilka lat wcześniej na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej. Wiadomo, że nieruchomości użytkowane w biznesie są znacznie wyżej opodatkowane niż pozostałe. Czasem jednak trudno ustalić, czy kilka lat wcześniej na potrzeby biznesu zajęto połowę czy może 3/4 danej działki. Ani urząd, ani podatnik nie mają mocnych dowodów, jaka rzeczywiście była ta powierzchnia. Wtedy mogą w drodze negocjacji ustalić jakiś kompromis, że ta powierzchnia wyniosła na przykład 6/10 działki. Na tej podstawie urząd wymierzy podatek, a podatnik nie będzie tej podstawy kwestionował. Alternatywą byłoby długie i uciążliwe postępowanie, powoływanie biegłych, koszty po obu stronach i tak dalej.

Czy osiągnięciu takiego kompromisu ma służyć mediacja? Bo ją też proponujecie w projekcie.

Tak. Jej celem będzie osiągnięcie porozumienia między podatnikiem i organem podatkowym. To porozumienie może przybrać formę umowy, o której rozmawialiśmy. Ale nawet jeśli taka umowa nie zostanie zawarta, to w trakcie mediacji obie strony mogą sobie wyjaśnić wiele spraw. To może je przybliżyć do rozwiązania sporu. W rezultacie jakieś aspekty sprawy zostaną rozstrzygnięte decyzją, ale zmniejsza się ryzyko prowadzenia długotrwałego sporu. Podatnik może się przekonać, że jednak organ ma trochę racji, ten ostatni też odniesie się z większym zrozumieniem do sytuacji podatnika.

W polskich warunkach to chyba zbyt piękne, żeby mogło być prawdziwe.

W komisji też mamy takie obawy. Dotychczas o żadnych ugodach czy umowach nie mogło być jednak mowy, bo nie było do tego podstaw prawnych. Dlatego urzędnicy powinni być do takich nowych instytucji prawnych należycie przygotowani. Z Ministerstwa Finansów powinien pójść wyraźny przekaz zezwalający na partnerskie traktowanie podatników, na dążenie do ugody, na spotkania i rozmowy z podatnikami.

Wierzy pan, że taki przekaz rzeczywiście będzie?

Gdy kilka tygodni temu wręczałem gotowy projekt ordynacji wiceministrowi Pawłowi Gruzie, wyraził on przekonanie, że konieczne są szeroko zakrojone szkolenia z nowej ordynacji dla urzędników w całym kraju. Zgodził się, że tego partnerskiego ducha nowej ordynacji trzeba upowszechniać. Zapewne nie od razu to wszystko zadziała, ale nad tym trzeba pracować. Powtórzę, że skoro partnerski model stosunków podatnik–urząd działa w wielu krajach, to w końcu powinien zadziałać także w Polsce.

Co z obecnej ordynacji zostanie w nowej?

Całkiem sporo, zresztą nie chcemy robić jakiejś wielkiej rewolucji tylko dla samego zmieniania. To raczej ewolucja ordynacji z 1997 r., która z kolei sporo zaczerpnęła jeszcze z tej przedwojennej, z 1934 roku. Ale niektórym dzisiejszym instytucjom nadamy nowy wymiar. Na przykład czynności sprawdzające zyskają wyższą rangę względem klasycznej kontroli podatkowej. Będą też procedury uproszczone dla przypadków, w których wymiar podatku nie przekracza 5000 zł. Doszliśmy do wniosku, że w takich drobnych sprawach nie ma sensu tracić czasu na pisanie decyzji i sążnistych uzasadnień. Można po prostu zadzwonić do podatnika i przypomnieć mu o jego zobowiązaniu. Często zapłaci sam, bez sprzeciwu. Ale oczywiście potrzebna tu jest dobra wola obu stron.

W dzisiejszej ordynacji bardzo krytykowane są niektóre rozdziały, np. o nadpłatach. Nawet doświadczonym doradcom podatkowym trudno je zrozumieć. Czy to będzie łatwiejsze w odbiorze?

W wielu przypadkach, także w tym, nieczytelność przepisów ordynacji wynika między innymi z tego, że były wielokrotnie nowelizowane. Rozdział o nadpłatach napisaliśmy na nowo, myślę, że nieco bardziej logicznie. Ale proszę się nie spodziewać, że to będzie lektura dla każdego. Instrukcję obsługi boeinga 787 też nie każdy zrozumie. Bo przecież samolot odrzutowy nie jest prostą konstrukcją, a podatki nie są i już raczej nie będą proste. Zbyt daleko zaszła technika i rozwój gospodarczy. Myślę jednak, że nowe brzmienie przepisów o nadpłatach i kilku innych poprawionych rozdziałów zostanie dobrze przyjęte przez profesjonalistów zajmujących się prawem podatkowym na co dzień. Myślę tu np. o urzędnikach, sędziach i doradcach podatkowych.

A ta „partnerska" ordynacja jako całość się przyjmie?