Po 1 czerwca inaczej – sprawniej – jak dotychczas
Negocjacje, porozumienia, czy wreszcie zaniechanie przez jednostkę sektora finansów publicznych dochodzenia choćby części przysługujących jej należności, stanowią jeden z najbardziej wrażliwych obszarów gospodarowania publicznymi finansami. Jest regułą, że w przypadku powstania sporu co do należnej podmiotowi publicznemu wierzytelności cywilnoprawnej (albo co do jej wysokości) strona publiczna jest zmuszona – bez względu na przewidywane koszty i szanse wygrania sprawy – dochodzić swoich racji przed sądem. W przeciwnym bowiem wypadku mogłaby narazić się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Obowiązująca od dnia 1 czerwca br. niżej powołana ustawa usunęła stan niepewności, czy z formalnego punktu widzenia podmioty publiczne mają możliwość polubownego zakończenia sporu o należność wynikającą ze stosunków cywilnoprawnych, bez konsekwencji w postaci sankcji dyscyplinarnych, karnych oraz administracyjnych. Wynika to z treści art. 54 a ustawy z dnia 12 maja 2017 roku o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dziennik Ustaw z 2017 roku, pozycja 933). Nowelizacja zmienia również ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dodając do niej art. 5 ust. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 wyłączające takie czynności jak: ugoda, wydatkowanie środków publicznych na podstawie ugody, a także zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody – z katalogu deliktów finansowych.
Wynik postępowania sądowego, który będzie niekorzystny dla strony publicznej często można z góry przewidzieć. W innych przypadkach porozumienie stron co do mniejszej kwoty jest korzystniejsze niż długotrwałe (i z niepewnym skutkiem) postępowanie egzekucyjne. Przed 1 czerwca br. nie było jednak wyraźnej podstawy prawnej, która by w takich sytuacjach upoważniała samorządy i inne podmioty publiczne do zawierania ugód cywilnych. W myśl przywoływanej przy tej okazji zasady legalizmu, zgodnie z którą "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), istnieje z jednej strony zakaz domniemywania kompetencji organów, a jednocześnie nakaz, by wszelkie ich działania były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej – tak Sąd Najwyższy w postanowieniu 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 roku (sygn. WK 22/04). Obowiązujące dotychczas przepisy mogły budzić zatem wątpliwości co do dopuszczalności zawarcia ugody przez jednostki sektora finansów publicznych. Oczywiście istniały i dalej obowiązują przepisy dotyczące zasad zawierania ugód w zakresie czynności cywilnoprawnych przez samorządy, ale zupełnie nie przystawały one do życia społeczności lokalnej, gdyż były i nadal są bardzo sformalizowane. Określały one ramy prawne każdej ugody – uchwalone przez organy władcze – a nie odnosiły się do pojedynczych spornych przypadków.
Pomimo restrykcyjnego podejścia do ugód w stosunkach publiczno-prywatnych, nie można pominąć tych ugód, które udało się samorządom zawrzeć dotychczas, pomimo iście niesprzyjających warunków. Te znamienne, choć rzeczywiście nieliczne wyjątki pokazują, że w niektórych sytuacjach gospodarność, zdrowy rozsądek i działanie dla dobra finansów publicznych wzięły górę nad – częstokroć zbyt wąsko pojmowanym – legalizmem. Dotychczas zawierane ugody, obarczone skądinąd ryzykiem prawnym narażenia się przez włodarzy samorządów na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub zarzut niegospodarności, dały sygnał ku temu, aby skostniałe rozumienie zasady praworządności ustąpiło dobrze pojmowanemu interesowi lokalnych społeczności w indywidualnych sprawach. Poprzednio funkcjonujący straszak w postaci widma odpowiedzialności administracyjnej i karnej, dzięki przyjętej właśnie nowelizacji, nie będzie miał miejsca.
Zmiana na lepsze
Jak zostało podkreślone w uzasadnieniu do nowelizacji, celem zmiany jest racjonalizacja działań podmiotów publicznych na wzór podmiotów prywatnych, które dysponują faktyczną możliwością wyboru sposobu zakończenia sporu (rozstrzygnięcie sądu, ugoda) po uwzględnieniu wszystkich możliwych skutków, nie tylko prawnych, ale i ekonomicznych. Przepis art. 54a ustawy o finansach publicznych daje podmiotom publicznym szansę, aby w konkretnym przypadku mogły one rozważyć, czy z punktu widzenia zasad racjonalnego działania i gospodarowania środkami finansowymi, a także oszczędności i efektywności zarządzania środkami publicznymi, zasadne jest zakończenie sporu ugodą. Ustawodawca nie zwalnia jednostki sektora finansów publicznych z kierowania się zasadą bezpiecznego gospodarowania finansów publicznych, jak też nie przyznaje ugodom priorytetu przed powołaną zasadą – a jedynie wyposaża podmiot publiczny w instrument prawny, który w określonych sytuacjach może zostać użyty, przy czym to podmiot publiczny decyduje, czy z tej instytucji w danym sporze skorzysta.
