Dariusz Lasocki: Państwowa Komisja Wyborcza na wzór europejski

Pada mit, który starali się w podtrzymywać m.in. prof. Andrzej Zoll i sędzia Wojciech Hermeliński, iż demontowany jest „dobry system wyborczy".

Publikacja: 12.02.2020 08:06

Dariusz Lasocki: Państwowa Komisja Wyborcza na wzór europejski

Foto: Fotorzepa/ Artur Bartkiewicz

Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych („ustawa") dokonano w Polsce istotnych i głębokich zmian w systemie wyborczym, jak również (na co wskazuje sam tytuł ustawy) zwiększono udział obywateli w procesie wyborczym.

Grupa posłów będących wnioskodawcami projektu ustawy dosyć ekstensywnie uzasadniła zmiany w polskim prawie wyborczym. Co ciekawe, a co będzie zapewne zaskoczeniem dla opinii publicznej, zmiany dotyczące składu Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) zostały uzasadnione wytycznymi Komisji Weneckiej. Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (European Commission for Democracy Through Law), bo taka jest pełna nazwa tego ciała, jest organem doradczym Rady Europy do spraw prawa konstytucyjnego. Polska jest członkiem Komisji od 1992 roku. Obok Komisji Weneckiej działa w Radzie Europy specjalna grupa zagadnieniowa tzw. Rada na rzecz Demokratycznych Wyborów (Council for Democratic Elections). Oba te ciała przyjęły w 2002 roku kodeks dobrych praktyk w sprawach wyborczych (Code of Good Practice in Electoral Matters) (dalej kodeks).

Czytaj także:

Jest nowy szef Państwowej Komisji Wyborczej

Zasady i kodeks

Jak wskazano we wstępie do kodeksu wytyczne i wyjaśnienia do niego „oparto na podstawowych zasadach europejskiego dziedzictwa wyborczego. (...) stanowią one podstawę dla kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych" (they are based on the underlying principles of Europe's electoral heritage; (...) they constitute the core of a code of good practice in electoral matters). A zatem po 16 latach od ich przyjęcia przez Zgromadzenie Ogólne Rady Europy (do której to organizacji należymy od 1991 roku) większość parlamentarna (na wniosek grupy posłów Prawa i Sprawiedliwości) dokonała wnioskowanych przez Komisję zmian w polskim prawie wyborczym.

Od kilkunastu dni nie milkną wypowiedzi prawniczych autorytetów, sędziów oraz koleżanek i kolegów z palestry oceniających (niestety dosyć powierzchownie) zmiany, jakie faktycznie dokonały się w PKW, a które są konsekwencją wejścia w życie ustawy. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 157 § 2 ustawy „w skład Państwowej Komisji Wyborczej wchodzą jeden sędzia Trybunału Konstytucyjnego, wskazany przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego; jeden sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego; siedem osób mających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego, wskazanych przez Sejm". Jednocześnie zgodnie z § 4 tegoż artykułu kandydatów na członków Państwowej Komisji Wyborczej powoływanych na przez Sejm „wskazują kluby parlamentarne lub poselskie, z tym że liczba tych członków musi odzwierciedlać proporcjonalnie reprezentację w Sejmie klubów parlamentarnych lub poselskich". Niestety – zwracam się tutaj do wspomnianych autorytetów i tych wszystkich prawników, którzy w natłoku spraw i zajęć nie zdążyli zapoznać się z kodeksem – tryb powoływania członków PKW spoza grona sędziów zawodowych jest jednym z podstawowych wskazań tak Komisji Weneckiej, jak i samej Rady na rzecz Demokratycznych Wyborów (organów doradczych Rady Europy). Stosownie bowiem do punktu II.3.1.c Wytycznych dla Wyborców, przyjętych przez Komisję Wenecką na 51. Sesji Plenarnej w Wenecji w dniach 5–6 lipca 2002 r. (stanowiących składową kodeksu) „Centralna Komisja Wyborcza musi mieć charakter stały" (the central electoral commission must be permanent in nature). I dalej „w jej składzie winien się znaleźć: (1) co najmniej jeden członek reprezentujący sądownictwo, (2) przedstawiciele partii politycznych znajdujących się w parlamencie lub takich, które uzyskały co najmniej dany procent głosów (...)". (It should include: (i) at least one member of the judiciary; (ii) representatives of parties already in parliament or having scored at least a given percentage of the vote; these persons must be qualified in electoral matters) (por. II.3.1.d. kodeksu).

Jaki powinien być skład

Powyższe zostało potwierdzone w raporcie wyjaśniającym (również składowej kodeksu), który w punkcie 75. wskazuje, iż „komisja (centralna komisja wyborcza, odpowiednik polskiej PKW – przyp. aut.) powinna się składać z: (1) sędziego lub prawnika. (2) z przedstawicieli partii politycznych już będących w parlamencie lub takich, które zdobyły pewien procent głosów. Partie polityczne winny być reprezentowane równo w centralnej komisji wyborczej (...)" (the commission should consist of: (1) a judge or law oficer. (2) representatives of parties already represented in parliament or which have won more than a certain percentage of the vote. Political parties should be represented equally in the central electoral commission). Równość, o której mowa w kodeksie, może być rozumiana jako bezwzględna lub proporcjonalna, czyli uwzględniająca aktualną moc wyborczą (to drugie rozwiązanie zostało przejęte w Polsce). Zasada rezygnacji z przeważającego w składzie „centralnej komisji wyborczej" PKW czynnika sędziowskiego zostało również przyjęta jako niebudząca zastrzeżeń w judykacie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka („ETPCz") z 8 lipca 2008 r. w sprawie Georgian Latour Party przeciwko Gruzji (skarga nr 9103/04). Przedmiotem sprawy było powołanie przez głowę państwa 8 z 15 członków centralnej komisji wyborczej, które to powołanie nie naruszyło zdaniem ETPCz zasady wolnych wyborów. W przypadku polskiego rozwiązania to Sejm został wyposażony w uprawnienie do powołania członków PKW i to właśnie takie rozwiązanie jest jak najbardziej (literalnie i systemowo) zgodne z kodeksem (tak wytycznymi dla wyborców, jak i z raportem wyjaśniającym).

Byli przewodniczący

W tym momencie pada mit, który starali się w ostatnich tygodniach podtrzymywać i reanimować byli przewodniczący PKW m.in. prof. Andrzej Zoll i sędzia Wojciech Hermeliński, iż oto demontowany jest na naszych oczach „dobry system wyborczy". Sędzia Zoll podkreślał, że „struktura PKW – odejście od modelu, który od 30 lat w Polsce funkcjonował – jest tworzeniem kolejnego organu państwowego, opierając się na polityce rządzącej partii" (por. NaTemat.pl, 22 stycznia 2020 r.). Z kolei sędzia Hermeliński ostrzegał, że „taka sytuacja jest sprzeczna z wytycznymi Komisji Weneckiej, Rady Europy" (por. „Gazeta Wyborcza", 20 stycznia 2020 r.). Później zaś alarmował, że „zmiany, które ustawodawca wprowadził, są zmianami nieracjonalnymi, niepotrzebnymi, ale wpisują się w kontekst rugowania sędziów ze wszystkich organów" (por. Radio TokFM, 27 stycznia 2020 r.). Być może zabrakło czasu na zapoznanie się z istniejącym od 18 lat rozwiązaniem zaproponowanym przez przedstawicieli europejskiej jurysprudencji z Komisji i Rady na rzecz Demokratycznych Wyborców.

Jak się wydaje, to właśnie sędzia Hermeliński dotknął najistotniejszego zagadnienia – obecności sędziów w organach i ciałach ustawowych. W przypadku PKW standardy wypracowane przez instytucje międzynarodowe (m.in. właśnie przez Komisję Wenecką) stoją w zupełnej sprzeczności z oczekiwaniami polskich sędziów. Do niedawna 100 proc. składu PKW stanowili sędziowie, czego (od 2002 r.) nie powinno było dać się pogodzić. Czy zatem – kieruję te słowa do sędziów Zolla i Hermelińskiego – polskie wybory od 18 lat noszą przymiot przejrzystych, demokratycznych i zgodnych ze standardami „zachodniego świata"? Dlaczego nie zagwarantowaliście panowie przewodniczący w pracach PKW (stosownymi wnioskami de lege ferenda) – zgodnie z brzmieniem punktu 75. raportu wyjaśniającego – udziału przedstawicieli partii politycznych? Ubolewania nad tym, iż w składzie obecnej PKW zabrakło sędziego Sądu Najwyższego jest, jak się wydaje, niedopatrzeniem krytyków zmian w ustawie. Jak słusznie zauważyło Biuro Analiz Sejmowych „w obecnym stanie prawnym Sąd Najwyższy (SN) jest zaangażowany na różnych etapach procedury wyborczej (postępowania w sprawach zażaleń) oraz decyduje finalnie o ważności wyborów". Ergo w składzie PKW nie powinien zasiadać (co słusznie zaproponował ustawodawca) przedstawiciel organu (SN), który oceniał będzie prawidłowość wyborów przeprowadzanych przez tą właśnie PKW.

Autor jest radcą prawnym, członkiem Państwowej Komisji Wyborczej.

Tekst obejmuje prywatne poglądy autora, nie reprezentuje stanowiska PKW.

Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych („ustawa") dokonano w Polsce istotnych i głębokich zmian w systemie wyborczym, jak również (na co wskazuje sam tytuł ustawy) zwiększono udział obywateli w procesie wyborczym.

Grupa posłów będących wnioskodawcami projektu ustawy dosyć ekstensywnie uzasadniła zmiany w polskim prawie wyborczym. Co ciekawe, a co będzie zapewne zaskoczeniem dla opinii publicznej, zmiany dotyczące składu Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) zostały uzasadnione wytycznymi Komisji Weneckiej. Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (European Commission for Democracy Through Law), bo taka jest pełna nazwa tego ciała, jest organem doradczym Rady Europy do spraw prawa konstytucyjnego. Polska jest członkiem Komisji od 1992 roku. Obok Komisji Weneckiej działa w Radzie Europy specjalna grupa zagadnieniowa tzw. Rada na rzecz Demokratycznych Wyborów (Council for Democratic Elections). Oba te ciała przyjęły w 2002 roku kodeks dobrych praktyk w sprawach wyborczych (Code of Good Practice in Electoral Matters) (dalej kodeks).

Pozostało 86% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Opinie Prawne
Prof. Pecyna o komisji ds. Pegasusa: jedni mogą korzystać z telefonu inni nie
Opinie Prawne
Joanna Kalinowska o składce zdrowotnej: tak się kończy zabawa populistów w podatki
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Przywracanie, ale czego – praworządności czy władzy PO?
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Bieg z przeszkodami fundacji rodzinnych
Opinie Prawne
Isański: O co sąd administracyjny pytał Trybunał Konstytucyjny?